作者簡介：靳林明律師在政府和社會資本合作（PPP）領域具有豐富的經驗，涉及的行業領域廣泛，其主辦的多個基礎設施項目獲得律師業界大獎，其也被評為PPP項目金牌律師。靳律師為國家發改委《基礎設施和公用事業特許經營法》立法專家組成員、國家發改委PPP專家庫成員、財政部PPP中心法律專家、財政部第三批PPP示范項目評審專家，多省PPP入庫專家，多個學術機構PPP專家。靳律師多次參加PPP項目評審，正在或曾經擔任中山大學嶺南學院、北京國家會計學院、廈門國家會計學院等多家機構PPP培訓講師。
PPP模式適用領域廣泛，涉及的主管部門眾多，統一立法面臨諸多困難，因而盡管相關規范層出不窮，但始終沒有一部統一的PPP立法。盼望著，盼望著，PPP立法的腳步終于近了，近期一系列PPP部門規章之后，我們終于等來了“重量級”新規—2017年7月22日，《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿）（“《PPP條例》”）公布，針對近年來PPP實踐中出現的一些顯著問題，提出了有效應對措施。業界普遍認為，《PPP條例》發布意味著PPP立法取得了實質性進展。
《PPP條例》體系基本完備且亮點突出，但也尚有美中不足之處。作為PPP實務屆人士，希望《PPP條例》精益求精的同時，也深知立法需協調各方利益，不可能面面俱到。以下點評拋磚引玉，謹提出自己的一些觀點和疑問，如能給予各位讀者些許啟發，可謂幸甚至哉。
《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿）
第一章 總 則
第一條 為了規范基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作，提高公共服務供給的質量和效率，保障公共利益和社會資本方的合法權益，促進經濟社會持續健康發展，制定本條例。
點評：《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（“《PPP條例》”）從名稱到內容都突出了基礎設施和公共服務兩個領域，延續了發改委、財政部在PPP領域職責分工的的一貫做法。無論如何區分基礎設施和公共服務項目的邊界，PPP都應有一套共同的核心邏輯。
第二條 本條例所稱基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作（以下簡稱政府和社會資本合作），是指政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協議明確各自的權利和義務，由社會資本方負責基礎設施和公共服務項目的投資、建設、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動。
本條例所稱社會資本方，是指依法設立，具有投資、建設、運營能力的企業。
點評：(1)基礎設施和公共服務分別由發改委和財政部統籌負責，但PPP實踐中兩者的界限并不清晰，此次《PPP條例》對基礎設施和公共服務的界定并沒有明確提及。
(2)PPP是一種原則，可以有不同的運作模式，《PPP條例》對于PPP的具體類型（如特許經營）沒有提及。
(3)《PPP條例》對于PPP的內涵界定為由社會資本方進行投資、建設、運營，這是否意味著“投資、建設、運營”均是PPP項目必備內容？是否意味著將O&M模式以及不具有“建設”內容的存量項目排除在PPP之外？
(4)《PPP條例》突出強調“競爭性”，競爭性方式選擇社會資本方成為PPP的內涵之一。單一來源采購方式必將越來越少，但是否意味著完全禁止，仍需要進一步的解釋。
(5)《PPP條例》所稱的社會資本方僅包括“企業”，且對于企業的類型沒有界定，較于國務院42號文“境內外企業、社會組織和中介機構”的規定，《PPP條例》中社會資本方范圍明顯更窄。其次，根據財政部113號文，本級政府所屬融資平臺公司不得作為社會資本方；而根據國辦42號文規定，已經與政府脫鉤、實現市場化運作的平臺公司也可作為社會資本。應當依據何種規定，《PPP條例》回避了這一問題，依《PPP條例》的文義，平臺公司是否也可以作為社會資本方呢？
(6)《PPP條例》對于政府和社會資本如何合作，社會資本方持股比例是否有要求等問題并未加以明確。
(7) 社會資本方是否應具有投資、建設、運營的全部能力，聯合體成員只具有其負責的環節相應的資質是否可以參與PPP？對此問題以往的文件中有不同的規定，此次《PPP條例》未能加以明確。
第三條 符合下列條件的基礎設施和公共服務項目，可以采用政府和社會資本合作模式：
（一）政府負有提供責任；
（二）需求長期穩定；
（三）適宜由社會資本方承擔。
國務院有關部門根據前款規定的條件，制定可以采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目指導目錄，并適時調整。
點評：(1)根據《PPP條例》，PPP是基礎設施建設和提供公共服務的方式之一，并非唯一選擇。
(2)“適宜由社會資本方承擔”一句顯然缺乏主語，究竟主語是建設、運營還是融資不得而知。至于如何判斷“適宜由社會資本方承擔”，也沒有明確的標準。
(3)《PPP條例》提出采用正面清單制度旨在防止PPP的濫用和泛化。但是并未明確是鼓勵性清單還是強制性清單，非正面清單內的，是否就不考慮采取PPP模式呢？
第四條 國家制定和完善與政府和社會資本合作模式相適應的投資、價格、財政、稅收、金融、土地管理、國有資產管理等方面的政策措施，支持符合條件的基礎設施和公共服務項目采用政府和社會資本合作模式。
點評：(1) 本條是否意味著只有符合條件的PPP項目，才會給予政策支持呢？
(2) 對于PPP相關的政策措施，《PPP條例》第四條只是作出了原則性的要求，關于項目實際操作中的細節問題，如土地、稅收、資產權屬、會計準則、項目公司運作等，來日方長，預知后事如何，且待各部門揭曉。
第五條 基礎設施和公共服務項目采用政府和社會資本合作模式，應當積極穩妥、依法合規，遵循平等協商、誠實守信、長期合作、公開透明的原則，堅持公共利益優先。
點評：本條明確了PPP項目的原則，重在通過機制加以落實。
第六條 國家保障各種所有制形式的社會資本方依法平等參與采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目（以下簡稱合作項目）。
任何單位和個人不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與合作項目。
點評：(1) 根據財政部113號文，本級政府控股國有企業不得作為社會資本方，《PPP條例》第六條對于當地國企是否可以參與同級政府的PPP項目的問題并沒有加以明確。
(2) 針對目前民營資本參與PPP項目所遇到的各種隱性壁壘問題，《PPP條例》明確要求不得排斥或限制非公有制社會資本方依法參與PPP項目，對于民企而言是重大的利好。但是我們應當意識到，實踐中民營資本參與PPP項目遇到的問題，遠不只是表面排斥和限制。
第七條 國務院有關部門在各自的職責范圍內，負責政府和社會資本合作的指導和監督。
政府和社會資本合作的綜合性管理措施，由國務院有關部門共同制定。
國務院建立政府和社會資本合作工作協調機制，及時協調、解決政府和社會資本合作工作中的重大問題。
點評：(1) 該條對于PPP的具體管理部門及職責范圍進行了模糊化處理，只原則性地規定在各自職權范圍內分工合作。至于如何“分工”、怎樣“合作”則語焉不詳。
(2) 對于在《PPP條例》之前已經出臺以及今后將要出臺的大量PPP法規規章，要在國務院層面建立工作協調機制，減少政策摩擦。
第八條 縣級以上地方人民政府應當加強對本地區政府和社會資本合作工作的組織領導和統籌協調。
縣級以上地方人民政府有關部門依照本條例和本級政府確定的職責分工，負責本地區合作項目的組織實施和監督管理。
點評：本條明確，縣級以上人民政府是當地的PPP推進責任主體，有關部門具體落實。
第二章 合作項目的發起
第九條 縣級以上人民政府有關主管部門（以下簡稱有關主管部門）根據經濟社會發展需要、社會公眾對公共服務的需求、相關發展建設規劃以及本條例第三條的規定，在組織開展前期論證的基礎上，可以提出擬采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目。
公民、法人和其他組織可以就基礎設施和公共服務項目采用政府和社會資本合作模式向有關主管部門提出建議。
點評：(1)《PPP條例》第九條并未對“前期論證”的具體形式和內容作出具體規定，“前期論證”是否等同于可行性研究報告？或者是其他獨立的程序？以及，在可行性研究報告中包含實施方案章節的做法是否還能得到認可？
(2) 本條對于公民、法人和其他組織提出建議的方式、途徑未作出具體規定。此外，賦予社會公眾建議采用PPP模式的權利核心意義又是什么呢？
第十條 對擬采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目，有關主管部門應當擬訂合作項目實施方案。合作項目實施方案應當包括下列內容：
（一）合作項目的名稱、地點以及建設規模、投資總額等基本情況；
（二）合作項目建設運營內容及標準、運作方式、預期產出；
（三）合作項目期限；
（四）社會資本方回報機制；
（五）政府和社會資本方的風險分擔；
（六）合作項目期限屆滿后項目資產的處置；
（七）有關主管部門認為應當明確的其他事項。
有關主管部門擬訂合作項目實施方案，應當征求潛在社會資本方的意見。
點評：(1)《PPP條例》第十條明確了，擬定PPP實施方案是主管部門的責任。
(2)實施方案應當征求潛在社會資本方的意見，提高了方案的可操作性和社會資本方的參與熱情，但是未能明確征求意見的具體方式。
第十一條 有關主管部門擬訂合作項目實施方案，應當會同同級發展改革、財政等有關部門，從經濟效益、社會效益等方面對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估；涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔風險等財政支出事項的，應當提請同級財政部門進行財政承受能力評估。評估應當形成明確結論。
有關主管部門應當根據前款規定形成的評估結論，對合作項目實施方案進行修改完善，或者作出不采用政府和社會資本合作模式的決定。
點評：(1)《PPP條例》要求主管部門擬定實施方案應當聽取其他部門的意見，財政承受能力評估應當作出結論。PPP項目中政府方必定需要承擔相應的風險，因此財政承受能力成為必須，財政承受能力的具體標準應該由財政部門制定。
(2) 《PPP條例》并未提及物有所值評價，而是代之以“對采用政府和社會資本合作模式的必要性 、合理性組織開展評估”的表述，這是否意味著必要性、合理性評估等同于目前的物有所值評價？否則，通過什么工具來進行評估必要性及合理性呢？
(3)根據《PPP條例》，即使制定了實施方案，進行了財政承受能力評估，仍可以放棄采用PPP模式。
第十二條 合作項目實施方案應當經本級人民政府審核同意。本級人民政府應當組織有關部門對合作項目實施方案進行聯合評審。
經本級人民政府審核同意的合作項目實施方案，由有關主管部門向社會公布。
本級人民政府審核同意合作項目實施方案的，應當確定相關部門、單位作為政府實施機構，負責合作項目實施的相關工作。
點評：(1) 此前PPP實踐中存在由開發區管委會同意實施方案的案例，《PPP條例》明確實施方案應當由本級人民政府審核同意，今后管委會等是否還具有同意權限？此外，實施方案和投資項目的立項、核準等程序是什么關系？實施方案何時公布、以何種具體方式公布？此等問題都需要進一步加以明確。
(2)除規定第十一條的“評估”程序，本條還規定了“聯合評審”的程序，同樣是聯合本級各部門開展的評價活動，聯合評審和主管部門在實施方案階段的評估是什么關系呢？
(3)實踐中，在PPP實施方案中就應當明確項目實施機構，但是依本條之規定，似乎是在實施方案制定并政府審核同意后方才確定實施機構，這與實踐中的通常做法并不一致。
(4)關于哪些主體可以作為實施機構的問題，財政部要求可以是政府或其指定的有關職能部門或事業單位。而依據發改委的規定，可以是行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構。《PPP條例》所謂的“有關部門、單位”規定相當模糊，具體包括哪些主體、是否可以是國企都語焉不詳。
第三章 合作項目的實施
第十三條 政府實施機構應當根據經審核同意的合作項目實施方案，通過招標、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方，并將選定的社會資本方向社會公示。法律、行政法規對特定基礎設施和公共服務項目選擇社會資本方的方式有規定的，依照其規定。
政府實施機構應當根據合作項目的特點和建設運營需要，按照保證各種所有制形式的社會資本方平等參與、有利于合作項目長期穩定運營和質量效率提升的原則，合理設置社會資本方的資質、條件以及招標、競爭性談判等的評審標準。
點評：(1) 本條中招標、競爭性談判等競爭性方式的具體含義不明。還能否采用競爭性磋商、單一來源采購方式？以及通過什么平臺采購？以上問題都需要進一步明確。
(2) 對于選擇社會資本方的方式，法律、行政法規另有規定的，才按其他規定。
第十四條 政府實施機構與其選定的社會資本方應當在協商一致的基礎上簽訂合作項目協議；設立專門負責實施合作項目的公司（以下簡稱項目公司）的，合作項目協議由政府實施機構與項目公司簽訂。
項目公司不得從事與合作項目實施無關的經營活動。
點評：(1)根據本條表述，PPP項目可以不設項目公司。剛剛發布的《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》則要求污水、垃圾處理PPP項目必須成立項目公司，此種矛盾如何解決呢？
(2)在設立項目公司的情況下，PPP合作項目協議由項目公司和實施機構簽訂，實施機構和社會資本方之間需要簽署什么協議呢？
(3) 項目公司不能從事合作項目無關的經營活動，應當如何理解？“無關”的尺度應當如何把握呢？
第十五條 合作項目協議應當符合招投標、競爭性談判等文件，載明下列事項：
（一）合作項目的名稱、內容；
（二）合作項目的運作方式、范圍；
（三）投融資期限和方式；
（四）合作項目期限；
（五）社會資本方取得收益的方式、標準；
（六）風險分擔；
（七）服務質量的標準或者要求；
（八）政府承諾和保障；
（九）應急預案和臨時接管預案；
（十）合作項目期限屆滿后項目及資產的移交；
（十一）合作項目協議變更、提前終止及其補償；
（十二）違約責任；
（十三）爭議解決方式；
（十四）法律、行政法規規定應當載明的其他事項。
設立項目公司的，合作項目協議應當載明項目公司的注冊資本、股權結構、股權變更限制以及社會資本方對項目協議履行的擔保責任等事項。
點評：(1)項目資本金和項目公司注冊資本之間的關系和區別一直存在爭議，《PPP條例》此次也未明確辨析這兩個概念。
(2)社會資本方對項目協議的擔保責任得以明確，需要通過相關協議約定。
第十六條 合作項目期限根據行業特點、項目生命周期、公共服務需求、投資回收期等因素確定，一般不低于10年，最長不超過30年；法律、行政法規另有規定的，依照其規定。
點評：《PPP條例》綜合現有規定，確定PPP項目應有10-30年的合作期限，但是對如何界定“合作期”未做規定。“一般不低于10年”，是否意味著在“不一般”的特殊情況下，允許有例外（低于10年）呢？是否只有法律、行政法規另有規定的情況下才能突破呢？
第十七條 合作項目協議中應當約定，社會資本方的收益根據合作項目運營的績效進行相應調整。
由使用者付費或者政府提供補助的合作項目，合作項目協議應當載明價格的確定和調整機制；依法實行政府定價或者政府指導價的項目，按照政府定價或者政府指導價執行。
點評：(1)除使用者付費或者政府提供補助的合作項目，實踐中政府付費類項目也通常會設置調價機制，本條規定顯然遺漏了該情形。
(2)政府定價及政府指導價的規則要遵循，但調價不能的風險也要合理分擔。
第十八條 合作項目協議中不得約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔社會資本方投資本金的損失，不得約定社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保。
點評：PPP項目中的社會資本方要承擔相應風險，獲得合理收益，杜絕“明股實債”“假PPP”等情形。但是，本條僅規定政府不能為項目融資提供擔保措施，政府所屬的企業、平臺公司是否可以提供擔保則未涉及。
第十九條 合作項目的設施、設備以及土地使用權、項目收益權和融資款項不得用于實施合作項目以外的用途。
禁止以前款規定的資產為他人債務提供擔保。
點評：同一社會資本方的其他項目是否屬于“他人”？
第二十條 政府和社會資本方應當守信踐諾，全面履行合作項目協議約定的義務。
合作項目協議的履行，不受行政區劃調整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調整以及負責人變更的影響。
點評：理論上如此，實踐中如何有待觀察。
第二十一條 對合作項目協議中約定的財政支出事項，應當足額納入年度預算，按照規定程序批準后，及時支付資金。
點評：實施機構簽訂PPP協議后，當地政府需要協調本級人大將其納入年度預算。
第二十二條 政府有關部門應當按照各自職責范圍，履行合作項目協議中的相關政府承諾和保障，并為社會資本方實施合作項目提供便利。
對實施合作項目依法需要辦理的行政審批等相關手續，有關部門應當及時辦理；對參與合作項目實施方案聯合評審時已經出具審查意見的事項，不再重復審查。
點評：除了避免重復審批，還要有主體變更手續。
第二十三條 社會資本方應當按照有關法律、行政法規、規章、強制性標準、技術規范的規定以及合作項目協議約定實施合作項目，提供持續、安全的公共服務。
第二十四條 實施合作項目所需的建設工程、設備和原材料等貨物以及相關服務，社會資本方依法能夠自行建設、生產或者提供，且在選擇社會資本方時已經作為評審因素予以充分考慮的，可以由社會資本方自行建設、生產或者提供。
點評：(1)《PPP條例》此項規定有較大突破。對于社會資本方有能力自行建設的，不再要求進行二次招標程序，不再要求必須是特許經營項目，明確了社會資本方，而非項目公司。但是，需要注意的是，計劃采取“兩標并一標”方式的，在招標評審因素中予以充分考慮，需要與《招標投標法實施條例》銜接。
(2) 實踐中，對于社會資本方（特別是聯合體所有成員）是否必須投資、社會資本方是否可以延伸（是否可以由子公司建設等）存在一定的爭議，《PPP條例》也未加以明確。
(3) 本條中的“依法自行建設”，是否可以做廣義解釋為“依據法律、行政法規”，“自行建設”是否嚴格對應資質要求？
(4) 應當注意，“兩標并一標”并不是符合條件就必須合并，而是“可以”。
第二十五條 在項目合作期限內，不得隨意變更合作項目協議內容；確需變更的，應當由協議雙方協商一致，并公示變更事由及內容，經本級人民政府批準后簽訂補充協議；變更內容涉及財政支出事項變動、價格調整的，應當先經相關部門審核同意并履行規定程序。
點評：(1) 依本條之規定，合作項目協議變更應先公示，再經人民政府批準，這樣的程序安排邏輯上似乎不通。
(2) 項目協議內容變更需相關部門審核的，相關部門之間事先需要溝通。
第二十六條 在合作項目建設期內，社會資本方不得轉讓其持有的項目公司股權。
合作項目運營期內，在不影響公共服務提供的穩定性和持續性的前提下，經政府實施機構報本級人民政府同意，社會資本方可以轉讓其持有的項目公司股權。
點評：(1) 運營期內的股權轉讓，政府批準是否是法定程序？未經政府批準的股權轉讓形式是否有效呢？能否通過協議提前加以約定？
(2) 建設期不得轉讓項目公司股權，但實踐中，比如基金一般是在項目公司成立以后通過股權轉讓或增資擴股才進入項目公司，對于項目公司融資方面的股權轉讓可以保留例外的規定的空間。
第二十七條 出現合作項目協議約定的提前終止協議情形，或者有下列情形之一的，可以提前終止合作項目協議：
（一）因不可抗力導致合作項目協議無法繼續履行；
（二）因社會資本方嚴重違約，危害公共利益；
（三）依法征收、征用合作項目財產。
因依法征收、征用合作項目財產導致合作項目提前終止的，應當按照國家有關規定給予社會資本方合理補償。
點評：(1)依本條之規定，合作項目協議可以約定提前終止事由，同時以法定條款作為兜底。
(2)對于合理補償標準尚無法定依據，這也是實踐中矛盾的集中點。
(3)關于提前終止的法定情形，本條過于強調社會資本方違約的情形，對于政府方違約的情形約定不明，顯得對社會資本保護力度不足。
第二十八條 合作項目期限屆滿按照約定需要進行項目資產移交的，政府實施機構應當根據法律、行政法規和合作項目協議約定，對設施、設備和其他財產的狀況進行檢查評估。
因社會資本方原因致使設施、設備和其他財產的價值非正常減損或者使用壽命減少的，應當根據合作項目協議約定，相應扣減社會資本方的收益或者由社會資本方以其他方式補償。
點評：依本條之規定，合作項目期限屆滿可以不進行資產移交，因而BOO/TOO可以采用。
第二十九條 合作項目期限屆滿或者合作項目協議提前終止，對該項目繼續采用政府和社會資本合作模式的，應當依照本條例的規定重新選擇社會資本方；因合作項目期限屆滿重新選擇社會資本方的，在同等條件下應當優先選擇原社會資本方。
點評：(1) 合作項目期限屆滿或者合作項目協議提前終止的，需要重新走PPP流程。
(2) 本條明確了在重新確定社會資本方時原投資方的優先權，但是何謂“同等條件”很難判斷。
第一章 監督管理
第三十條 縣級以上人民政府有關部門應當依據各自職責，加強對合作項目實施中執行有關法律、行政法規、規章、強制性標準、技術規范情況的監督檢查。有關部門實施監督檢查，有權采取下列措施：
（一）進入合作項目現場進行檢查、檢驗、監測；
（二）查閱、復制有關文件、資料；
（三）要求有關人員就有關問題作出說明。
監督檢查應當符合法定的程序和要求，不得影響合作項目的正常實施。社會資本方對監督檢查應當予以配合。
點評：法定行政權力的行使，不同于合同權利。
第三十一條 縣級以上人民政府有關部門應當定期對合作項目建設、運營等情況進行監測分析和績效評價，建立根據績效評價結果對價格或者財政補助進行調整的機制。
社會資本方應當按照規定向政府有關部門提供有關合作項目投資、建設、運營方面的數據、資料等信息。
點評：(1) 本條明確了人民政府對PPP項目的檢測分析和績效評價的責任，但是監測分析和績效評價誰來落實、具體實施并未明確。
(2) 監測分析和績效評價應該通過合同約定。
第三十二條 政府有關部門應當建立合作項目檔案，將合作項目發起、實施以及監督檢查等方面的文件、材料存檔備查。
社會資本方應當妥善保管合作項目投資、建設、運營等方面的有關資料，并在合作項目期限屆滿或者提前終止時向政府有關部門移交。
點評：《PPP條例》明確要求建立項目檔案制度。
第三十三條 除涉及國家秘密、商業秘密外，政府有關部門應當依法公開合作項目發起、社會資本方選擇、合作項目協議訂立、績效監測報告、中期評估報告、合作項目重大變更或者終止情況以及監督檢查情況和結果等信息。
點評：PPP項目信息披露、公開的方式規定不明，是現有的財政部的PPP信息平臺和發改委的項目平臺，還是其他新的公開渠道？
第三十四條 社會公眾有權對合作項目的發起和實施進行監督。
對社會資本方違反法律、行政法規規定的行為或者對提供公共服務的質量等問題，任何單位和個人可以向政府有關部門舉報、投訴，有關部門應當及時依法處理。
第三十五條 政府有關部門應當根據社會信用體系建設的有關要求，記錄社會資本方、中介機構、項目公司及其從業人員的失信行為，并納入全國統一的信用信息共享交換平臺。
點評：“失信”應該有法定的判定程序。
第三十六條 政府有關部門、社會資本方應當按照有關規定，制定合作項目突發事件應急預案；突發事件發生后，立即啟動應急預案，采取相應的防護措施，組織搶修。
第三十七條 合作項目協議提前終止的，政府有關部門應當采取有效措施，保證公共服務的正常提供；必要時，經本級人民政府同意，可以臨時接管合作項目。社會資本方應當予以必要的配合。
第二章 爭議解決
第三十八條 因合作項目協議履行發生爭議的，協議雙方應當協商解決；協商達成一致的，應當簽訂補充協議。
第三十九條 因合作項目協議中的專業技術問題發生爭議的，協議雙方可以共同聘請有關專家或者專業技術機構提出專業意見。
點評：專家調解機制是之前一些PPP項目實踐中的做法，此次以行政法規的形式加以明確，但屬于“可以約定”而非必須。需要考慮，這個程序的處理結果和后面的爭議解決程序如何銜接？
第四十條 因合作項目協議履行發生的爭議，可以依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。
點評：對于PPP協議的性質一直存在爭議，是屬于民事合同還是行政合同決定了爭議解決方式的不同。《PPP條例》規定爭議可以提請仲裁，這是否意味著合作項目協議是民事合同，適用民事仲裁和民事訴訟程序呢？
2015年，最高人民法院在《最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》（以下簡稱“《解釋》”）第十一條規定，“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定。公民、法人或者其他組織就下列行政協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：（一）政府特許經營協議；（二）土地、房屋等征收征用補償協議；（三）其他行政協議。”《解釋》將公民、法人或其他組織因為特許經營而提起的訴訟認定為行政訴訟，與《行政訴訟法》的規定一致。
但是，《行政訴訟法》和《解釋》的規定屬于程序法上對糾紛性質的認定，并不等于對于合同性質的認定。因為特許經營協議與一般意義上的行政許可存在重大區別，通常的行政許可屬于依申請的行政行為，被許可人也不需要為行政許可向行政機關支付對價，并且被許可人與行政機關之間不存在談判的余地，而特許經營協議通常是通過雙方充分平等協商后簽署的，明顯具有民事合同的屬性。這一結論在《解釋》中也得到了充分的體現。《解釋》第十二條規定，“公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起訴訟的，參照民事法律規范關于訴訟時效的規定；對行政機關單方變更、解除協議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關于起訴期限的規定。”第十四條規定，“人民法院審查行政機關是否依法履行、按照約定履行協議或者單方變更、解除協議是否合法，在適用行政法律規范的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規范。”可見，最高人民法院認為特許經營協議的爭議解決并非一概適用行政法以及其他公法，對于其中有關協議的履行、單方變更、解除協議是否合法可以適用民事法律規范。
在PPP合同中明確約定關于特許經營權的授予、撤銷引進的爭議可提請行政復議或行政訴訟解決，關于其他合同履約、變更產生的民事爭議采用仲裁或民事訴訟等爭議解決機制。
此外，PPP合同兼具部分行政合同和民事合同的性質，其中特許經營權的授予、撤銷等可以歸類為行政合同的范疇，PPP合同中的履行、變更則具有民事合同的性質，立法應該正視該等差別，對PPP合同糾紛的爭議解決方式，在立法上進行區分。
第四十一條 對政府有關部門作出的與合作項目的實施和監督管理有關的具體行政行為，社會資本方認為侵犯其合法權益的，有陳述、申辯的權利，并可以依法提起行政復議或者行政訴訟。
點評：此條規定了行政救濟方式。
第四十二條 合作項目爭議解決期間，協議雙方應當繼續履行合作項目協議約定的義務，不得擅自中斷公共服務的提供。
第三章 法律責任
第四十三條 政府及其有關部門排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與政府和社會資本合作的，由上一級機關責令改正；情節嚴重的，對負有責任的領導人員和其他直接責任人員依法給予處分。
第四十四條 有關主管部門、政府實施機構違反本條例規定，有下列情形之一的，由本級政府責令限期改正；情節嚴重的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分：
（一）擬訂合作項目實施方案未征求潛在社會資本方意見；
（二）未對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估或者未提請同級財政部門進行財政承受能力評估；
（三）未向社會公布合作項目實施方案；
（四）未通過競爭性方式選擇社會資本方或者未向社會公示其選定的社會資本方；
（五）未按照規定與選定的社會資本方簽訂合作項目協議；
（六）在項目合作協議中約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔社會資本方投資本金的損失，或者約定保證社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保；
（七）未按照規定對社會資本方移交的設施、設備和其他財產狀況進行檢查評估。
點評：此條大部分都是一些程序性要求，是否還有其他法律后果呢？
第四十五條 政府及其有關部門有下列情形之一的，由其上一級機關責令改正；情節嚴重的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分：
（一）不履行合作協議中的相關政府承諾和保障；
（二）未將合作項目協議中約定的財政支出事項足額納入年度預算，或者未按照合作項目協議約定及時支付資金；
（三）未定期對合作項目建設、運營等情況進行監測分析和績效評價；
（四）未按照規定建立合作項目檔案；
（五）未按照本條例的規定公開合作項目相關信息。
點評：這是合同責任之外的法律責任。
第四十六條 政府有關部門工作人員在政府和社會資本合作工作中不依法履行職責，玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第四十七條 社會資本方或者項目公司有下列情形之一的，由政府有關部門責令限期改正，處20萬元以上50萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）項目公司從事與實施合作項目無關的經營活動；
（二）在合作項目實施中違反法律、行政法規、規章、技術規范、強制性標準；
（三）將合作項目的設施、土地使用權、項目收益權和融資款項用于實施合作項目以外的用途，或者以上述資產為他人債務提供擔保；
（四）合作項目爭議解決期間，擅自中斷公共服務的提供；
（五）未妥善保管合作項目投資、建設、運營等方面的有關資料或者未按照規定向政府有關部門移交有關資料。
對前款規定的情形，有關法律、行政法規對其行政處罰另有規定的，依照其規定。
點評：本條規定的是社會資本方和項目公司的行政責任，但其中部分內容應該通過合同約定，屬于違約責任的范疇。
第四十八條 違反本條例規定，給他人造成損失的，依法承擔賠償責任。
第七章 附 則
第四十九條 采用政府和社會資本合作模式運營已有基礎設施和公共服務項目的，適用本條例的有關規定。
第五十條 本條例自 年 月 日起施行。
