作者簡介：黃華珍，北京德恒律師事務所合伙人
《基礎設施和公共服務領域PPP條例（征求意見稿）》(以下簡稱“《條例》”)的快速出臺，反映出政府規范并推廣PPP模式的決心?！稐l例》的突出亮點是確立了PPP糾紛“可裁可訴”的原則，回應了此前投資人極為關心的糾紛解決問題?！稐l例》的突出問題之一是忽略了PPP項目的重要參與方——金融機構，忽略了PPP模式不可分割的組成部分——項目融資。以“融資”、“金融”、“銀行”、“財務投資”等關鍵詞檢索，僅發現5條直接涉及融資，內容有：一是國家制訂和完善金融政策（第4條）；二是規定政府不得為融資提供擔保（第18條、第44條）；三是規定融資款項不得用于項目以外用途（第19條、第47條）。《條例》不僅未正面規定金融機構的權利，未解決金融機構參與PPP融資的難點，而且不少規定對金融機構參與PPP項目構成了障礙。突出表現在：未考慮融資準入問題；不僅未解決此前規范文件沖突，而且項目合規要件更加模糊不清；未建立投資資金安全保障機制。
融資難已成為PPP項目落地難的重要原因
數據顯示：融資難已經成為制約PPP模式深入開展的重要原因之一。根據一項權威統計，財政部信息平臺PPP項目中僅30%左右的簽約率，10%左右的落地開工率，影響落地率的主要原因是融資難。
融資落地難的原因多集中于：一是PPP項目期限過長，金融大戶銀行系資金因監管機構嚴查期限錯配等原因收縮長期限投資，而保險、養老金、社保金等長期資金因資金安全等問題投資PPP項目步伐較為滯后；二是PPP項目投資回報率日漸降低，政府給定的投資回報率通常在5左右，有些項目甚至更低，PPP項目已進入低價惡性競爭時代；三是PPP項目全生命周期風險較高，而且超出金融機構傳統風險評估和管控能力，很多機構因“看不懂”而不投；四是社會資本方基于出表等考慮難以出具強有力的增信，政府因《預算法》等規定更無法對項目出具增信，而以項目信用為核心的項目融資因各種主客觀原因難以開展；五是地方政府信用問題，因政府信用（履約）保障機制付之闕如，政府換屆風險仍是金融機構揮之不去的隱憂，地市級以下政府項目融資更為困難；六是社會資本方資信問題，即便社會資本方為央企，金融機構仍擔心其是否具備參與全生命周期管理的意愿與能力，而非上市公司的民企融資則更加舉步維艱；七是PPP法律體系不完善，實踐中對合規要素的識別較為困難，不利于投資風險控制。
然而，在當前政府類融資被切斷，經濟下行民營企業風險較高的情況下，未來一個時期內，PPP項目對金融機構的吸引力可能會逐漸增強。然而，如果不解決前述問題，“融資難”難以得到緩解，PPP模式亦無法深入推進?！稐l例》在解決“融資難”方面應該更有建樹，例如可以通過明確PPP概念，澄清PPP基本理念，規范操作流程，加強履約保障等方式，最大程度掃除金融機構投資PPP的障礙。
“財務投資”已成為金融機構參與PPP項目重要途徑
金融機構參與PPP項目有二種身份，一是作為項目貸款機構；二是作為股權投資機構。
盡管中央三令五申禁止PPP項目名股實債，但現實情況卻是金融機構投資PPP項目多為名股實債的“財務投資”，多要求社會資本方提供回購差補或其它補充增信措施。真正意義的項目融資極為罕見。然而《條例》并不認可“財務投資人”的概念，全文僅提及社會資本方，而且沒有為“財務投資人”的進入留下接口。
資本金融資（財務投資）已經成為PPP項目融資的重要組成部分，可謂中國特色PPP融資。盡管此前不少專家否定資本金融資，認為社會資本方應當以自有資金解決資本金。但鑒于法律法規并未禁止非自有資金作為項目資本金；PPP項目真股投資條件尚不具備；社會資本方為完成國資委負債率考核多有出表需求，且為滿足我國法定資本金制度要求多有資金需求，資本金融資需求較大，金融機構多選擇固定收益的資本金融資，而非真股投資。
資本金融資是市場用“看不見的手”調節我國法定資本金制度“剛性有余、靈活性不足”缺陷的自發選擇（參見筆者所撰《被誤讀的建設項目資本金》一文）。筆者認為具有合理性。對于政府而言，只要存在社會資本方承擔全部投資、建設以及運營責任，其實風險較為可控，大可不必直接否定或避而不談。
因為，對于金融機構而言，如果項目風險較高，則一定會要求社會資本方追加增信，實質仍然從事傳統企業主體信用融資，而社會資本方則會基于自身經濟實力慎重選擇項目，這也是一些項目因融資難流產的原因；如果項目風險較低，則會選擇真股投資的項目融資，此時金融機構作為社會資本方與產業資本共同承擔項目責任。
實務中真正令人擔憂的情況是：金融機構在不具備審慎評估項目風險的情況下，盲目從事項目融資，產業資本以極小的資本投入（可能僅為資本金的1%-2%）撬動大杠桿，項目可能存在較大失敗風險。但是即使在這種極端情況下，我們仍然應該相信市場的自凈能力，相信金融機構有能力要求產業資本自擔合理的資本金比例，例如某政策性銀行在純政府付費項目上要求中標投資人投入不低于8%的資本金。實際上，這是市場以“看不見的手”調節法律機械規定的又一實例。
綜上，《條例》應對當前大量存在的PPP項目財務投資現象作出回應，認可金融機構作為“財務投資人”的身份。
基于融資方視角對《條例》的完善建議
金融機構作為融資方參與PPP項目的核心訴求：一是暢通準入通道，目前金融機構的股權投資較為尷尬，作為社會資本方則被質疑投資能力，由武漢地鐵8號線引發的“合格社會資本方”的討論仍未停止；作為財務投資人則被質疑準入資格，不少地方政府明確禁止財務投資人作為股東,《條例》在準入方面不僅無所建樹，一些規定反而加重了準入困難。二是確保合法合規，合規性是融資的生命線，此前規范PPP模式的規范性法律文件之間沖突較多，一些項目實操中又多面臨違反土地、采購、稅務等基本法律的障礙，《條例》將基本問題留待未來立法解決（參見第四條），且為回避部門利益協調反而可能導致操作程序更為混亂。三是確保資金安全，在國外PPP操作實踐中，金融機構往往是比政府更嚴格的“警察”，因為項目失敗損害的首先是金融機構的利益，但《條例》并賦予融資方對項目的參與權，特別是介入權，也沒有解決投資安全性問題。下文將從項目準入、項目合規和資金安全三方面對《條例》提出完善建議。
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項目準入方面
1.建議明確僅具有投資能力的金融機構具備社會資本方資格
第二條 “本《條例》所稱社會資本方，是指依法設立，具有投資、建設、運營能力的企業。”
PPP模式存在的根基在于通過集成項目投資、建設和運營工作以降低項目全生命周期成本，因此承接PPP項目的社會資本方應該具備相應的投資、建設和運營能力，但是當前現實情況是，同時具備投資、建設、運營能力的企業幾乎是不存在，此條規定尤其限制了僅具備投資能力的金融機構/PPP基金擔任社會資本方。事實上無論是片面強調建設能力，還是片面要求投資或運營能力，均不利于PPP模式的深入發展。我們認為在同時具備投資、建設或運營能力的企業尚不多的情況下，應鼓勵具備相應能力的企業組成聯合體聯合投標。因此，本條建議修改為“本《條例》所稱社會資本方，是指依法設立，具有投資、建設、運營能力的企業或企業聯合體”。
2.建議明確金融機構可以財務投資人身份參與項目
第六條 國家保障各種所有制形式的社會資本方依法平等參與采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目（以下簡稱合作項目）。任何單位和個人不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與合作項目。
本條只規定了社會資本方參與PPP項目，并未肯認財務投資人的身份，實踐中金融機構以財務投資身份參與PPP項目的模式多為：在招投標、投標、中標文件以及PPP合同中預留財務投資人參與的接口，并表明金融機構僅為社會資本方融資，社會資本方對項目承擔全部責任。如嚴守此條，則未來財務投資人身份的合法性可能面臨問題。建議本條改為“國家保障各種所有制形式的社會資本方和財務投資人依法平等參與采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目（以下簡稱合作項目）。任何單位和個人不得排斥或者限制非公有制社會資本方和財務投資人依法參與合作項目。”
3. 明確為項目融資目的而設立SPV不屬于項目公司禁止經營范圍
第十四條……項目公司不得從事與合作項目實施無關的經營活動。
PPP項目公司是為PPP投融資、建設、運營目的設立的特殊目的公司，其經營范圍理應受到限制，本條規定具有積極意義。然而，何為“與合作項目實施無關的經營活動”的定義過于模糊的，例如實踐中為PPP項目融資交易結構搭建而進行的“新設、收購、分立”SPV等行為是否屬于禁止之列？項目公司的“投資獲利”行為是否在禁止之列？建議修改為“項目公司不得從事與合作項目實施無關的經營活動，例如不得對本協議特許經營范圍之外的項目進行投資、發起設立投資機構等，但為項目融資目的而新設、合并、分立特殊目的工具（SPV）的除外”。
4. 明確財務投資方進入為建設期股權轉讓鎖定的例外
第二十六條 在合作項目建設期內，社會資本方不得轉讓其持有的項目公司股權。
股權轉讓鎖定期通過鎖定中標社會資本方的建設和運營責任，有力保障了PPP項目的順利實施，本條規定具有積極意義。然而疏漏在于：鎖定期過于絕對，未考慮實踐中大量出現的社會資本方引入財務投資人的情況。建議修改為“在合作項目建設期內，社會資本方不得轉讓其持有的項目公司股權，但經政府實施機構同意，為引入財務投資人目的且仍然承擔全部建設運營責任且的除外”。
5. 明確項目實施方案提前向潛在財務投資人公示
第十條 ……有關主管部門擬訂合作項目實施方案，應當征求潛在社會資本方的意見。第十二條……經本級人民政府審核同意的合作項目實施方案，由有關主管部門向社會公布。
PPP項目實施方案確定了PPP合作模式、財務模型、風險分配、主要合同條件等，實踐中經本級政府審批通過的實施方案內容會直接體現在PPP項目合同中，成為合同中不容協調條款，對社會資本方影響巨大，有些規定甚至直接阻礙了財務投資人對PPP項目進行資本金融資，例如有關不得聯合投標或中標社會資本方禁止轉讓股權等規定，《條例》規定項目實施方案“應征求潛在社會資本方的意見”是一個進步。然而征求意見的形式卻未明確，結合第十二條有關審批后公布的規定，我們認為不利于財務投資人消除準入障礙，也不利于防止暗箱操作。建議修改為“第十條 ……有關主管部門擬訂合作項目實施方案，應當在提交本級人民政府審核同意之前在財政部政府與社會資本合作（PPP）綜合信息平臺向社會公布，公布時間不少于5個工作日，征求潛在社會資本方或財務投資人的意見。”
6. 刪除社會資本方的融資擔保責任規定
第十五條 設立項目公司的，合作項目協議應當載明項目公司的注冊資本、股權結構、股權變更限制以及社會資本方對項目協議履行的擔保責任等事項。
PPP項目融資是以項目現金流作為融資增信的新型融資方式，區別于傳統以主體信用為基礎的企業融資。本條規定“社會資本方對項目協議履行的擔保責任”違背了項目融資基本原理，加重了投資人負擔，可能導致金融機構不愿意擔任社會資本方。即使是履約保函、運營保函和移交保函也應當由項目公司提供，而非社會資本方提供。據此，建議本條修改為“設立項目公司的，合作項目協議應當載明項目公司的注冊資本、股權結構、股權變更限制等事項”。
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項目合規問題
筆者曾根據有關部門發布的規范性文件，總結了PPP項目的十大合規要件，包括合作主體（政府方和社會資本方）、項目標的、運作方式、社會資本方選擇程序、PPP項目特有程序（二評、一實施和入庫）等等。過去依據零散的規范性文件，我們尚且能夠得出判斷一個PPP項目是否合規的基本標準，例如二評一實施入庫，但《條例》的規定卻導致我們在判斷真假PPP的標準上無所適從了，嚴重影響融資安全性。
7. 明確PPP與BOT\特許經營\政府采購等概念的關系
第二條 本條例所稱基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作（以下簡稱政府和社會資本合作），是指政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協議明確各自的權利和義務，由社會資本方負責基礎設施和公共服務項目的投資、建設、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動。
何為PPP？《條例》第二條給出定義，且不論該定義的內涵是否周延，對于PPP的外延《條例》也未觸及。BOT、特許經營、政府采購與PPP的關系？實踐中經常發生地方政府以特許經營、BOT、政府采購等非PPP名義融資。投資人就基礎設施建設項目與政府簽訂長期限、跨年度納入預算的特許經營、BOT、投資、政府采購等合同是否應當履行PPP物有所值評估和財政承受能力評估等程序？是否應當遵守投資人選擇、績效考評等程序？PPP的實質是什么？與傳統政府投資與企業投資的核心區別是什么？這些問題的回答與金融機構融資安全性息息相關。建議增加相關規定，例如可參照此前發改委2724號文規定“基礎設施和公共服務的特許經營和政府購買屬于PPP模式，PPP模式包括使用者付費、政府付費以及政府可行性缺口補助三種基本類型，可采用BOT、TOT、ROT、BLOT、DBFO等運作模式，但不得采用BT模式”。
8. 明確二評估是否仍為一個合格PPP的判斷要件
第十一條 有關主管部門擬訂合作項目實施方案，應當會同同級發展改革、財政等有關部門，從經濟效益、社會效益等方面對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估；涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔風險等財政支出事項的，應當提請同級財政部門進行財政承受能力評估。評估應當形成明確結論。
物有所值評估和財政承受能力論證是適用PPP模式的前提和基礎，前者決定了PPP模式的必要性，即是否能夠提升全生命周期的效能，后者決定了PPP模式的可行性，即地方政府的財力是否能夠承擔長期限的支出責任。二評決定了“為什么要做PPP”的根本問題，也是金融機構判斷PPP項目合規與否的審批要件。
本條未提及“物有所值”評估的概念，僅提及應“對……必要性、合理性組織開展評估”，必要性和合理性評估的標準是什么？物有所值評估是否已被廢棄？可能導致實踐中適用困難。鑒于166號文已參照國際經驗提出了物有所值的評估方法，我們建議繼承過去的經驗，保留物有所值的概念，不斷完善評估方法，而不是另起爐灶。
而且PPP模式必要性和合理性評估主體為“有關部門……會同同級發展改革、財政等有關部門”，結合第十條“有關主管部門應當擬訂合作項目實施方案”的規定，這些“有關部門”指向不明，容易引發適用困難。導致金融機構無法作出一個確定性的合規要件，即“必要性和合理性評估”究竟應該由哪個部門作出方為合格？鑒于后期存在PPP項目聯審聯審，我們認為此處無需重復要求有關部門參與評估，以簡化程序。
據此，建議修改為“政府實施機構擬訂合作項目實施方案，應當從經濟效益、社會效益等方面對采用政府和社會資本合作模式的進行物有所值評估”。
《條例》將財政承受能力論證的適用范圍限定于“涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔風險等財政支出事項的”。若將“政府分擔風險”也視為“財政支出”的，則財評應覆蓋所有PPP項目，因為PPP項目幾乎不存在政府不分擔風險的情形。此外條例未明示“政府出資”是否屬于涉及財政支出？而政府出資通常只涉及資本金中一小部分，且出資周期較短，是否有必要再進行財政承受能力論證也值得商榷。建議務必明確財承的適用范圍，否則未來PPP項目的合規性判斷可能存在重大困難。例如可修改為“涉及政府付費、政府提供補助或者補償等三年以上長期財政支出事項的，應當提請同級財政部門進行財政承受能力評估。”
9. 明確由地方人大常委會提前審批PPP項目全生命周期預算安排
第二十一條 對合作項目協議中約定的財政支出事項，應當足額納入年度預算，按照規定程序批準后，及時支付資金。
根據財政部21號文，政府僅對履行了規定的二評和實施方案程序的項目承擔支付責任?！稐l例》并未規定財政支出的前提條件是一個“合格的PPP項目”，不利于實踐中假PPP的防范，也不利于金融機構統一合規要件。建議《條例》明確政府支出條件，明確原二評、實施方案以及入庫是否仍為合格PPP項目識別的必備條件？例如本條可修改為“對已履行【】程序的合作項目，合作協議中約定的財政支出事項，應當足額納入年度預算……”。
PPP項目所涉政府財政支出可能長達幾十年，而目前《預算法》僅規定了年度預算程序，按照《預算法》等法律法規，因PPP項目所涉政府支出多在2-5年建設期之后，因此無需履行人大審議程序。本條規定凡PPP項目協議中的財政支出責任屆時均應納入預算，雖最大程度保護了投資人利益，但卻規避了《預算法》有關由人大審批地方政府預算支出的法律規定，違反了權力制衡的基本原理，且也難以消除人大機構拒不審批預算的風險（我們注意到條例第四十五條對未履行預算和支付義務的違約行為僅處罰政府及其部門）。金融機構看中的不僅是年度預算，而更關注全生命周期是否存在無法納入預算的風險。我們建議相關部門盡快建立橫跨PPP全生命周期政府支出的預算保障機制，在相關規定出臺之前，可在《條例》中統一要求本級人大常委會對合作項目財政承受能力論證報告和項目實施方案進行審議和批復，解決投資安全性問題，也統一PPP項目融資增信要件，建議本條修改為“對合作項目協議中約定的財政支出事項，財政承受能力論證報告和合作項目實施方案應報本級人民代表大會常務委員會審議，經審批通過的，應當按照相關法律法規規定足額納入年度預算和中期財政規劃，及時支付資金。”
10. 明確地方城投等企業是否有資格成為政府實施機構
第十二條……本級人民政府審核同意合作項目實施方案的，應當確定相關部門、單位作為政府實施機構，負責合作項目實施的相關工作。
關于PPP項目實施機構，此前財政部規定為“政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構”（財金[2014]113號），發改委規定為“行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構”（發改投資[2014]2724號），則本《條例》將實施機構界定為“相關部門”和“單位”。“相關部門”可以對應政府相關主管部門，然而“單位”的概念卻極為模糊，無法消除前述部門規定的沖突，實踐中一些項目中政府以平臺公司作為項目實施機構。由于PPP項目實施機構是政府方代表，考慮到其“公”的屬性，為了項目協調工作的順利進行，宜將其限定于相關部門和下屬事業單位，不宜擴大至平臺公司或企業，建議本條修改為“本級人民政府審核同意合作項目實施方案的，應當確定相關職能部門或事業單位作為政府實施機構，負責合作項目實施的相關工作。”
11. 明確本級改制后平臺和本級國企是否能夠擔任社會資本方
國家保障各種所有制形式的社會資本方依法平等參與采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目。
《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》(財金〔2014〕113號)第二條將社會資本方限定為“已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”，而《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）放寬限制，允許完成市場化改制的平臺擔任社會資本方?！稐l例》未規定社會資本方的消極資格，是否意味著地方融資平臺和本級政府國有企業均可以擔任社會資本方？但如此一來，則PPP項目可能陷入地方保護主義的藩籬。然而，國辦42號文對摘帽融資平臺已開放綠燈，這就面臨一個悖論，從資信而言，本級國企豈不比原融資平臺更為優質，本級國企能否作為社會資本方在實踐中也是經常引發爭議的問題。建議在《條例》中務必明確本級平臺和國企能否作為社會資本方。
12. 明確競爭性磋商的地位和二招并一招的適用范圍
第十三條 政府實施機構應當根據經審核同意的合作項目實施方案，通過招標、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方，并將選定的社會資本方向社會公示。法律、行政法規對特定基礎設施和公共服務項目選擇社會資本方的方式有規定的，依照其規定。第二十四條 實施合作項目所需的建設工程、設備和原材料等貨物以及相關服務，社會資本方依法能夠自行建設、生產或者提供，且在選擇社會資本方時已經作為評審因素予以充分考慮的，可以由社會資本方自行建設、生產或者提供。
是否依法履行競爭性程序選擇社會資本方是金融機構評判一個PPP項目是否符合投資標準的重要條件。由于PPP項目合作邊界較為模糊，往往需要引入潛在社會資本方提前磋商，財政部根據《政府采購法》第二十六條的授權制訂了《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）（以下簡稱“214號文”），新增競爭性磋商的程序，然而《條例》全文并未提及“競爭性磋商”程序。從第十三條有關“法律、行政法規”另有規定除外的規定，214號文顯然未達到行政法規的層級；但若對“另有規定”放寬解釋，將214號文視為《政府采購法》的實施細化，則競爭性磋商程序又可納入其中。由是觀之，此條實踐中易引發爭議。我們建議明確競爭性磋商程序是否可用于社會資本方選擇程序。
僅從文義上看，《條例》第二十四條將《招標投標法實施條例》第九條“二招并一招”的規定擴大化，雖然本條將“在選擇社會資本方時已經作為評審因素予以充分考慮”作為適用前提，但何為“已充分考慮”卻是模糊的。此外，結合前述第十三條未提及競爭性磋商程序的問題，財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金(2016)90號）與國家發展改革委關于印發《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》的通知（發改投資(2016)2231號）有關“二招并一招”是否能夠適用于競爭性磋商程序的分岐，《條例》并未予以澄清?？紤]到《招投標法》的立法規定，我們建議適當限縮并明確“二招并一招”的適用范圍，建議修改為“實施合作項目所需的建設工程、設備和原材料等貨物以及相關服務，社會資本方依法能夠自行建設、生產或者提供，且在選擇社會資本方的招投標程序中已經作為評審因素予以充分考慮的，可以由社會資本方自行建設、生產或者提供”。
13. 明確PPP項目流程、變更程序及違反程序的后果
第二十五條 在項目合作期限內，不得隨意變更合作項目協議內容；確需變更的，應當由協議雙方協商一致，并公示變更事由及內容，經本級人民政府批準后簽訂補充協議；變更內容涉及財政支出事項變動、價格調整的，應當先經相關部門審核同意并履行規定程序。
PPP項目實施過程中經常出現因概算調整導致項目實施方案、財政承受能力論證需相應調整的情形，目前法規對調整程序未加規定，《條例》明確涉及財政支出等變動的，應“經相關部門審核同意并履行規定程序”，該規定較為模糊，如果要嚴格按照原程序履行變更程序，違背經濟性，建議參照概算調整的規定，如果變動范圍在10%以內的，可以適用簡易變更程序。
本《條例》對固定資產投資基本程序與PPP程序的銜接未加規定，實踐中經常出現可研、實施方案與招投標程序無序進行的局面，例如在中標后，PPP實施方案仍未確定，或實施方案與可研、招標文件內容相矛盾，建議在《條例》中明確基本建設程序與PPP程序的銜接問題，明確先可研，后實施方案，再招投標的基本程序，并明確規定相關程序違法的法律后果，特別是明確違反相關程序合同是否無效。
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資金安全問題
14. 建立政府信用保障機制
第二十條 政府和社會資本方應當守信踐諾，全面履行合作項目協議約定的義務。合作項目協議的履行，不受行政區劃調整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調整以及負責人變更的影響。
對政府信用的擔憂是私人資本和金融機構憚于投資PPP項目的重要原因，為激發民間資本的積極性，提升PPP融資落地率，實現推行PPP模式的初衷，必須解決政府剛性履約問題，宣誓性規定無助解決換屆風險等政府信用風險。雖然《條例》第四十五條規定了政府及其相關人員不履約的行政處罰責任，但僅事后處罰不足以約束政府，建議建立政府信用保障機制，例如本條可增加規定“地方政府無正當理由拒不履行合同義務的，相關失信事件應在財政部政府與社會資本合作（PPP）綜合信息平臺向社會公布”。
15. 保留PPP或裁或訴的爭議解決機制
第四十條 因合作項目協議履行發生的爭議，可以依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。第四十一條 對政府有關部門作出的與合作項目的實施和監督管理有關的具體行政行為，社會資本方認為侵犯其合法權益的，有陳述、申辯的權利，并可以依法提起行政復議或者行政訴訟。
有關PPP項目爭議解決程序的規定是本《條例》的突出亮點，“可仲裁、可訴訟”的規定最大程度解決了社會資本方的后顧之憂，有利于PPP模式的推廣，建議可裁可訴的機制。鑒于行政法學界和司法界對PPP合同可仲裁性具有不同看法，無論如何，我們建議至少應當遵循國際慣例，認可“特許經營項目”的可仲裁性，對于純政府付費類非經營性項目，可按照“具體行政行為與非具體行政行為”的二分法分別劃分可裁與可訴的范圍。
綜上，《條例》在融資準入、合法合規要件以及資金安全等方面可以進一步完善相關規定。此外，還應增加規定金融機構的介入權，明確介入權與政府監管權之間的關系。
