來源：P3帶路群
作者簡介：
劉世堅 清控偉仕咨詢-總經理，國家發改委、財政部定向邀請入庫的PPP專家、中國國際工程咨詢公司、中國國際工程咨詢公司戰略研究院第二屆專家學術委員會專家、聯合國歐洲經濟委員會軌道交通項目PPP國際標準制定委員會專家、亞洲開發銀行注冊專家、E20研究院特約研究員（PPP項目資產證券化）、國家發改委基礎設施與公用事業特許經營法立法小組成員、國家發改委第二批PPP示范項目評審小組成員、能源組組長。
國家發展改革委關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見
各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委：
按照黨中央、國務院關于深化投融資體制改革的意見等文件精神，為貫徹落實《國務院辦公廳關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》（國辦發〔2017〕79號）要求，鼓勵民間資本規范有序參與基礎設施項目建設，促進政府和社會資本合作（PPP）模式更好發展，提高公共產品供給效率，加快補短板建設，充分發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用，增強經濟內生增長動力，現提出以下意見。
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2014年以來所形成的PPP市場格局，在《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(2017)50號）、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）、《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）、《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管〔2017〕192號）四份重磅文件發出之后，已經發生相當程度的裂變，后續效應也在持續發酵當中。此文援引“國辦發[2017]79號”文，力挺民間資本參與PPP，反映出PPP政策導向及相關工作側重點的細微變化，相關各方不可不察。
一、創造民間資本參與PPP項目的良好環境
不斷加大基礎設施領域開放力度，除國家法律法規明確禁止準入的行業和領域外，一律向民間資本開放，不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項目。在制定PPP政策、編制PPP規劃、確定PPP項目實施方案時，注重聽取民營企業的意見，充分吸收采納民營企業的合理建議。主動為民營企業服務，不斷優化營商環境，構建“親”“清”新型政商關系，為民間資本參與PPP項目創造更加公平、規范、開放的市場環境。對民間資本主導或參與的PPP項目，鼓勵開通前期工作辦理等方面的“綠色通道”。鼓勵結合本地區實際，依法依規出臺更多的優惠政策。
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好的政策還需要靠譜的措施加以落實。十九大報告明確提及的“構建親清新型政商關系，促進非公有制經濟健康發展”，在這里得到了明確響應。PPP政策、規劃和實施方案的制定，如能與PPP項目的法定操作流程（如市場測試）相結合，逐步擺脫“閉門造車”的慣性，同時避免暗箱操作，其實不僅僅是民營企業的利好，也有利于政府方及PPP項目本身。此外，“綠色通道”的提法很好，但可能面臨PPP模式與現有法律法規之間的沖突。如無上位法的保駕護航，地方政府部門的魄力和擔當就會顯得尤其重要。
二、分類施策支持民間資本參與PPP項目
針對不同PPP項目投資規模、合作期限、技術要求、運營管理等特點，采取多種方式積極支持民間資本參與，充分發揮民營企業創新、運營等方面的優勢。對商業運營潛力大、投資規模適度、適合民間資本參與的PPP項目，積極支持民間資本控股，提高項目運營效率。對投資規模大、合作期限長、工程技術復雜的項目，鼓勵民營企業相互合作，或與國有企業、外商投資企業等合作，通過組建投標聯合體、成立混合所有制公司等方式參與，充分發揮不同企業比較優勢。鼓勵民間資本成立或參與投資基金，將分散的資金集中起來，由專業機構管理并投資PPP項目，獲取長期穩定收益。
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“分類施策”的路子是對的。上述“支持”和“鼓勵”如要落到實處，還有以下幾方面的工作要做。其一，注意加強對PPP項目采購要求的精細化管理，從項目評審、招采標準入手，主動引導市場及社會資本的價值取向及資源整合方向。其二，加大PPP相關政策，特別是新政策的宣貫與解讀，壓縮踩線操作的空間，但對真正有意義、有效果的創新，則需“網開一面”，甚至要主動為其緩解政策法規反應滯后所帶來的不合規風險。其三，加強對PPP市場上的兩大“玩家”——地方政府和央企的規范和引導。在這方面，前述四份重磅文件其實就是很好的藥引。金融風險防控的大勢之下，各方均應有所為而有所不為，民營資本確實也迎來了難得的發展機遇，如人飲水，冷暖自知。
三、鼓勵民營企業運用PPP模式盤活存量資產
積極采取轉讓-運營-移交（TOT）、改擴建-運營-移交（ROT）等多種運作方式，規范有序盤活存量資產，吸引民間資本參與，避免項目規劃選址、征地拆遷等比較復雜的前期工作由民營企業承擔。盤活資產回收的資金主要用于補短板項目建設，形成新的優質資產，實現投資良性循環。對適宜采取PPP模式的存量項目，鼓勵多采用轉讓項目的經營權、收費權等方式盤活存量資產，降低轉讓難度，提高盤活效率。對已經采取PPP模式的存量項目，經與社會資本方協商一致，在保證有效監管的前提下，可通過股權轉讓等多種方式，將政府方持有的股權部分或全部轉讓給民營企業。對在建的政府投資項目，積極探索、規范有序推進PPP模式，吸引民間資本參與。
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增量固然好做，卻是10%的天花板和地方債不能承受之重。存量資產處置是PPP領域里的硬骨頭，但是做好了，無疑也是一座富礦。對于發改系統一直關注的混改和投融資機制改革，以及財政關注的政府治理模式的轉變，都有可能帶來煥然一新的局面。對此，地方政府、央企國企、民企外企和金融機構，都要予以充分重視。此外，本段提及“避免項目規劃選址、征地拆遷等比較復雜的前期工作由民營企業承擔”，應該是指不宜強行要求民營企業承擔此類前期工作及其可能蘊含的風險，但是如果民營企業有能力而且有意愿，也應可以依法參與此類工作。
四、持續做好民營企業PPP項目推介工作
依托全國投資項目在線審批監管平臺建立的PPP項目庫，對入庫項目定期進行梳理，規范有序開展推介工作，適時選擇回報機制明確、運營收益潛力大、前期工作成熟的PPP項目，向民營企業推介。重點推介以使用者付費為主的特許經營類項目，審慎推介完全依靠政府付費的PPP項目，以降低地方政府支出壓力，防范地方債務風險。各地發展改革部門要與當地行業主管部門、工商聯、行業協會等加強合作，通過多種方式推介優質項目、介紹典型案例，加大政策宣傳解讀和業務培訓力度，幫助民營企業更好參與PPP項目。
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優質項目推介，地方政府的積極性和實質性努力至關重要。而要抓住這項工作的牛鼻子，實實在在的政策紅利（補貼補助、利率優惠、稅收優惠、創新模式保護等等）怕是不能少。
五、科學合理設定社會資本方選擇標準
嚴格按照《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》規定，通過公開招標等競爭性方式選擇PPP項目的社會資本方。合理確定社會資本方資格，不得設置超過項目實際需要的注冊資本金、資產規模、銀行存款證明或融資意向函等條件，不得設置與項目投融資、建設、運營無關的準入條件。規范投標保證金設置，除合法合規的投標保證金外，不得以任何其他名義設置投標擔保要求，推行以銀行保函方式繳納保證金?？茖W設置評標標準，綜合考慮投標人的工程技術、運營水平、投融資能力、投標報價等因素。鼓勵通過組建高質量的PPP項目特殊目的載體（SPV）等方式，整合各方資源，完善項目治理結構，提高專業化運作能力。支持民間資本股權占比高的社會資本參與PPP項目，調動民間資本積極性。同等條件下，優先選擇運營經驗豐富、商業運作水平高、創新創造能力強的民營企業。
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社會資本的選擇標準和評分導向從來都是一個大問題。雖說一個巴掌拍不響，“重建設、輕運營”之風的根源主要還在項目發起方。另外，當前PPP項目的類型（偏公益類和準經營性）、回報機制（偏政府付費）和各方偏好，也確實讓真正有運營能力和創新創造能力的民營企業難有用武之地。僅從這個角度而言，PPP玩家們新近面臨的“高壓”和“緊縮”，其實可以成為中國式PPP激濁揚清、正本清源的推手，大家不妨更樂觀一些。
六、依法簽訂規范、有效、全面的PPP項目合同
在與民營企業充分協商、利益共享、風險共擔的基礎上，客觀合理、全面詳盡地訂立PPP項目合同。明確各方責權利和爭議解決方式，合理確定價格調整機制，科學設定運營服務績效標準，有效設置排他性條款，保障項目順利實施。PPP項目合同既要規范民營企業投資行為，確保項目持續穩定運行，也要保證當政府方不依法履約時，民營企業可以及時獲得合理補償乃至合法退出。要依據相關法律法規和合同約定，對PPP項目進行全生命周期監管。禁止政府和投資人簽訂承諾回購投資本金、承諾最低收益等條款，嚴禁利用PPP模式違法違規變相舉債，嚴防地方政府隱性債務風險。
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段內容給PPP項目合同點穴。“價格調整機制”、“績效標準”、“排他性”保障、“合理補償”、“合法退出”均為PPP合同之精髓所在。在PPP項目實踐當中，比較糟糕的PPP合同，也往往會在以上這些方面露怯，無一例外。
七、加大民間資本PPP項目融資支持力度
鼓勵政府投資通過資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式支持民間資本PPP項目，鼓勵各級政府出資的PPP基金投資民間資本PPP項目。鼓勵各類金融機構發揮專業優勢，大力開展PPP項目金融產品創新，支持開展基于項目本身現金流的有限追索融資，有針對性地為民間資本PPP項目提供優質金融服務。積極推進符合條件的民間資本PPP項目發行債券、開展資產證券化，拓寬項目融資渠道。按照統一標準對參與PPP項目的民營企業等各類社會資本方進行信用評級，引導金融市場和金融機構根據評級結果等加大對民營企業的融資支持力度。
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和央企國企相比，“融資難、融資貴”一直都是民營企業的痛點，也是其風險防控的最大軟肋。此段提出從五個方面加大對民企融資的支持：政府投資、政府出資的PPP基金投資、金融產品創新、資本市場和信用評級，全面精準，條條都是干貨，但是落實起來絕非易事，相關政策和市場環境匹配也是比較重要的外部條件。
八、提高咨詢機構的PPP業務能力
咨詢機構要堅持“合法、合規、專業、自律”的原則，深入研究民間資本參與PPP項目咨詢服務新要求，加強PPP項目策劃、論證、建設、運營階段管理能力建設，準確把握民間資本參與PPP項目的商業訴求，提高項目全過程咨詢服務能力。健全行業自律管理體系，通過PPP咨詢機構論壇等多種形式，加強同業交流與合作。制定和完善PPP咨詢業務操作標準規范，著力解決PPP項目工程技術、招投標、投融資、項目管理、法律和財務等方面難題，為民間資本PPP項目提供優質高效的咨詢服務。
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僅就現狀而言，PPP領域內咨詢機構魚龍混雜的局面已經形成，加之涉及地方利益保護，短期內估計難以改觀。一方面，咨詢機構自律的工作確實需要加強，中國國際工程咨詢公司近期牽頭發起設立“中國PPP咨詢機構論壇”就是一個很好的開端，接下來也會有很多工作要做。但是另一方面，作為PPP項目發起方的地方政府也應適當調整對PPP咨詢工作的認知，在咨詢費花到位的前提下提高對“兩評一案”及社會資本采購的要求才是正途。“低價優質”的外腦不符合正常的商業邏輯，基本上是不存在的。
九、評選民間資本PPP項目典型案例
各地在已經引入民間資本的PPP項目中，適時評選在項目運作規范、交易結構合理、運營持續穩定、商業模式創新、回報機制明確等方面具有參考示范價值的典型案例，總結經驗、加強宣傳，發揮示范效應。國家發展改革委將會同有關行業主管部門組織專家對各地報送的案例進行評審和篩選，挑選出若干典型案例進行宣傳，優先推薦發行PPP項目資產證券化產品。對支持和鼓勵民間資本參與PPP項目工作積極主動、典型案例多的地區，在安排PPP項目前期工作中央預算內投資時予以傾斜支持。
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少而精的典型案例篩選和宣傳，一直都是發改系統堅持的做法。“在安排PPP項目前期工作中央預算內投資時予以傾斜支持”值得期待。
十、加強政府和社會資本合作誠信體系建設
建立健全PPP項目守信踐諾機制，準確記錄并客觀評價政府方和民營企業在PPP項目實施過程中的履約情況。政府方要嚴格履行各項約定義務，做出履約守信表率，堅決杜絕“新官不理舊賬”現象。民營企業也要認真履行合同，持續穩定提供高質量且成本合理的公共產品和服務。將PPP項目各方信用記錄，納入全國信用信息共享平臺供各部門、各地區共享，并依法通過“信用中國”網站公示。將嚴重失信責任主體納入黑名單，并開展聯合懲戒。
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“黑名單”對“新官不理舊賬”，以及除此以外的地方政府違約行為是否能夠形成有效約束，還有待觀察。
鼓勵民間資本參與PPP項目是貫徹落實黨中央、國務院關于激發民間有效投資活力、促進經濟持續健康發展的重要措施，是充分發揮投資對優化供給結構關鍵性作用的重要抓手。各地發展改革部門要高度重視，加強組織領導，努力破除制約民間資本參與PPP項目的困難和障礙，切實保障民間資本合法權益，推動民間資本PPP項目規范有序發展。
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再度提及“優化供給結構”。如我們此前所說，PPP模式確為供給側改革的重要抓手（舊文參閱：供給側、引力波和PPP），也是國內當前經濟政策的最大共識之一。民間資本的參與，既是挑戰，也是機遇，但是機遇從來只會垂青有準備的人。對PPP相關政策導向的精準把握和預測，對游戲規則的適應和掌控，以及政策法律環境的穩定可預期，是民間資本投身PPP新浪潮的三大護身符，缺一而不可。
國家發展改革委
2017年11月28日
