近日財(cái)政部出臺了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號，下稱“該文件”），旨在正本清源，通過PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫的管理規(guī)范PPP項(xiàng)目的實(shí)施，在PPP實(shí)務(wù)界引起了廣泛的關(guān)注和討論。君澤君PPP項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)普遍認(rèn)為該文件的出臺對已經(jīng)實(shí)施、正在實(shí)施和將要實(shí)施的PPP項(xiàng)目都將產(chǎn)生重大影響，為此筆者特為各位朋友進(jìn)行詳細(xì)解讀如下：
一、總體認(rèn)識
（一）既在意料之中又在意料之外。該文件延續(xù)了諸多既有的PPP政策，有新瓶裝舊酒進(jìn)行重申和強(qiáng)調(diào)的成分，而且其出臺建立在財(cái)政部跟蹤和系統(tǒng)反思PPP項(xiàng)目實(shí)施普遍存在的問題基礎(chǔ)上，此前已多次“放風(fēng)”，比如2017年7月31日， 財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長、副部長史耀斌在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上的講話；2017年11月1日，史耀斌部長和財(cái)政部金融司司長王毅在2017第三屆中國PPP融資論壇上的講話以及當(dāng)晚財(cái)政部PPP中心焦小平主任在PPP咨詢機(jī)構(gòu)工作會議上的講話。作為專業(yè)的PPP咨詢法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，我們密切關(guān)注PPP政策動態(tài)，同時作為財(cái)政部首批入庫咨詢機(jī)構(gòu)也積極參與了上述PPP咨詢機(jī)構(gòu)工作會議，因此對該文件的出臺并不意外。
還是有些意外的是，該文件不隔靴搔癢，立場鮮明，對于何種情形不允許入庫、何種情形應(yīng)予清退一一列明；一共規(guī)定了七大類、二十三種（其中還包括多處兜底性內(nèi)容）需要清退出庫的情形，而且沒有中間地帶，不存在“留崗整改”的情形，凡是不合規(guī)一律先予清退（筆者認(rèn)為整改合格后通過審核應(yīng)該可以重新入庫）；另一方面，設(shè)定了明確的工作機(jī)制和處罰標(biāo)準(zhǔn)，即省級財(cái)政部門和PPP中心高位督導(dǎo)、劃定清理最終時限以及逾期整改不再受理地區(qū)新項(xiàng)目入庫。
（二）止血和清創(chuàng)并舉。通過明確和提高新項(xiàng)目入庫的標(biāo)準(zhǔn)（結(jié)合前后文理解，項(xiàng)目需清理出庫的標(biāo)準(zhǔn)也是入庫的負(fù)面標(biāo)準(zhǔn)），避免“渾水摸魚”和PPP項(xiàng)目繼續(xù)泛化和濫用，屬于主動止血；通過對已入庫項(xiàng)目進(jìn)行篩查和清理，消除存量項(xiàng)目當(dāng)中的濫竽充數(shù)者，提高入庫項(xiàng)目質(zhì)量，屬于主動清創(chuàng)。止血和清創(chuàng)并舉，懲前毖后，影響廣泛而深遠(yuǎn)。
（三）從“包裝”到“合規(guī)”。 “包裝”一詞在PPP項(xiàng)目中不絕于耳，一方面是對PPP項(xiàng)目進(jìn)行策劃的意思，另一方面也是將不適用于PPP模式的項(xiàng)目或內(nèi)容采取打擦邊球的方式納入PPP項(xiàng)目的委婉說辭。
部分地方政府或其授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)因項(xiàng)目實(shí)施和政府融資的需要，部分PPP咨詢機(jī)構(gòu)因內(nèi)在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動（促成項(xiàng)目的落地進(jìn)而收取咨詢費(fèi)用）等原因，將PPP模式工具化，重“包裝”、輕“合規(guī)”，有意或無意地忽視PPP政策的一些合規(guī)性要求或“把關(guān)不嚴(yán)”的現(xiàn)象較多。該文件正本清源，強(qiáng)調(diào)合法合規(guī)實(shí)施PPP項(xiàng)目是必不可少的前提條件，不僅有利于PPP項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量，也有利于整個PPP咨詢行業(yè)的健康有序發(fā)展。
二、重大問題
（一）商業(yè)的歸商業(yè)，政府的歸政府。該文件指出“不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等”不得入庫。實(shí)操中，雖與PPP模式的本意嚴(yán)重沖突，一些項(xiàng)目將商業(yè)內(nèi)容，比如將酒店、公寓、廠房等商業(yè)內(nèi)容大張旗鼓地納入PPP項(xiàng)目實(shí)施以平衡財(cái)務(wù)和現(xiàn)金流，實(shí)際上是泛化了“公共服務(wù)”的內(nèi)涵。
對于有一類情形，實(shí)操中往往具有一定爭議，比如營利性的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老項(xiàng)目等是否可采取PPP模式實(shí)施？筆者的意見也是否定的，因?yàn)榇祟愴?xiàng)目雖具有公益性，但并不是需要由政府提供的基本教育、醫(yī)療和養(yǎng)老公共服務(wù)，不應(yīng)納入PPP項(xiàng)目而應(yīng)在通過市場化運(yùn)作的同時由政府給予稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼及政府購買服務(wù)等政策。是否為政府公共服務(wù)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)包括如果政府自行實(shí)施，是否可采取劃撥方式供應(yīng)土地？如實(shí)施后，受益的是不特定的公眾、特定的少數(shù)人群或政府本身？如采取PPP方式實(shí)施，政府是否進(jìn)行政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助或讓渡某項(xiàng)特許經(jīng)營權(quán)作為對價？
（二）運(yùn)營和績效，難兄難弟。PPP項(xiàng)目的運(yùn)營和績效長期受忽視，這對難兄難弟終于迎來翻身的一天，成為入庫的硬性條件。該文件指出“僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的”不得入庫，“審慎開展政府付費(fèi)項(xiàng)目”。純工程建設(shè)項(xiàng)目以及只有少量維護(hù)內(nèi)容的項(xiàng)目將受到顯著影響。該文件也要求建立按效付費(fèi)機(jī)制，并明確項(xiàng)目建設(shè)成本應(yīng)參與績效考核，且實(shí)際與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比需超過30%（含本數(shù)）。在審慎開展政府付費(fèi)項(xiàng)目的背景下，非經(jīng)營性項(xiàng)目何去何從，是否不允許再繼續(xù)實(shí)施，筆者認(rèn)為此過于片面，因?yàn)榉墙?jīng)營性的市政基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目本身亦是PPP的合作范疇；但在績效考核掛鉤上30％,是可用性績效考核還是運(yùn)營績效考核，還是雙管齊下掛鉤，并且二者的掛鉤比重如何確定合理，有待財(cái)政部進(jìn)一步作出明晰。筆者認(rèn)為，實(shí)際上績效更多是指在運(yùn)營期階段為維持符合可用性標(biāo)準(zhǔn)而提供服務(wù)的績效（包括對可用性的評價與運(yùn)營質(zhì)量的評價），達(dá)到可用性的標(biāo)準(zhǔn)往往只是政府付費(fèi)的前提條件。工程竣工方面存在大量的驗(yàn)收規(guī)范，缺失的是運(yùn)營或維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，沒有運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)也就不滿足進(jìn)行運(yùn)營績效考核的基礎(chǔ)條件。
根據(jù)筆者的經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和績效的缺失往往是由于項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或PPP咨詢機(jī)構(gòu)缺乏該方面的經(jīng)驗(yàn)和能力導(dǎo)致的，因此對于特別復(fù)雜的項(xiàng)目可以考慮聘請專業(yè)的運(yùn)營顧問提前介入項(xiàng)目的前期工作，對于運(yùn)營簡單的項(xiàng)目可以交由可研單位及/或PPP咨詢機(jī)構(gòu)在可研文本及/或項(xiàng)目實(shí)施方案中進(jìn)行編制。另外，社會資本發(fā)起的PPP項(xiàng)目，在其提交項(xiàng)目建議書并經(jīng)行業(yè)主管部門審核同意后，其在編制項(xiàng)目實(shí)施方案時可結(jié)合自身運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)明確運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和績效考核方式交由政府方審核。
（三）片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目何去何從。片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目的合作內(nèi)容主要包括項(xiàng)目合作區(qū)域內(nèi)土地整理投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、公共設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)、規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢等。財(cái)政部等《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目加快推動示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金〔2016〕91號）規(guī)定：“PPP項(xiàng)目主體或其他社會資本……不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作”。因此實(shí)務(wù)界存在一種普遍的認(rèn)識，土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能再以PPP模式實(shí)施。
該文件指出“僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的”不得入庫，“審慎開展政府付費(fèi)項(xiàng)目”。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)都屬于工程建設(shè)內(nèi)容，而且往往不涉及運(yùn)營；即使將維護(hù)泛化理解為運(yùn)營，其比重往往很低且仍然依賴于政府付費(fèi)。具有實(shí)質(zhì)運(yùn)營內(nèi)容的項(xiàng)目，比如污水處理、垃圾處理（垃圾處理和污水處理有專門的收費(fèi)制度，本質(zhì)上仍然屬于使用者付費(fèi)）、供水、供氣類項(xiàng)目因具備單獨(dú)的項(xiàng)目特點(diǎn)（比如需就單獨(dú)的每噸污水處理、垃圾處理費(fèi)用進(jìn)行報(bào)價）不宜整體打包至片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目中而需以單體項(xiàng)目形式另行實(shí)施。
該文件指出“不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等”不得入庫。產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)屬于政府通過PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行招商引資的行為，招商引資落地的項(xiàng)目將帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展、增加政府財(cái)稅收入，但是其本質(zhì)而言并非政府需要提供的公共服務(wù)。此外，規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢往往分為兩部分，一部分為城市規(guī)劃一部分為工程設(shè)計(jì)，前者為政府的規(guī)劃職能，不屬于公共服務(wù)，后者可納入基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)當(dāng)中。
從以上簡要分析來看，該文件對片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目進(jìn)一步提出了挑戰(zhàn)，片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目中的大部分單項(xiàng)內(nèi)容都無法單獨(dú)采用PPP模式實(shí)施，當(dāng)其組合在一起是否就可行？考慮到該問題的復(fù)雜性，而現(xiàn)行相關(guān)政策之間，以及政策與示范項(xiàng)目的操作方式之間還存在矛盾和沖突的地方，還有賴于進(jìn)一步的論證和有關(guān)部門的權(quán)威解釋。我們亦將在下期專題對片區(qū)開發(fā)進(jìn)行分析。
三、建議和風(fēng)險提示
基于以上解讀和分析，筆者建議：
（一）嚴(yán)格落實(shí)文件精神。對于正在實(shí)施但未入庫的項(xiàng)目，以及后續(xù)將要實(shí)施的儲備項(xiàng)目在方案設(shè)計(jì)過程中務(wù)必嚴(yán)格落實(shí)財(cái)政部的最新要求，確保項(xiàng)目方案合法合規(guī)，避免項(xiàng)目無法入庫或入庫后被清退，進(jìn)而財(cái)政無法安排預(yù)算支出影響項(xiàng)目的進(jìn)度和實(shí)施；對于已經(jīng)入庫的項(xiàng)目，務(wù)必按財(cái)政部要求進(jìn)行自查自糾，必要時可聘請第三方咨詢機(jī)構(gòu)，尤其是具備合規(guī)業(yè)務(wù)能力和經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查。
（二）警惕訴訟風(fēng)險。如項(xiàng)目最終被清理出庫且整改完善后仍無法符合PPP相關(guān)政策要求或整改后雙方失去合作基礎(chǔ)（比如財(cái)務(wù)無法平衡、將實(shí)質(zhì)性變動原政府采購文件和響應(yīng)文件內(nèi)容）而導(dǎo)致解約，將在政府方與社會資本之間、政府方和PPP咨詢機(jī)構(gòu)之間引起極大的爭議，比如歸責(zé)和賠償、項(xiàng)目公司解散和人員安置、項(xiàng)目投資額審計(jì)和提前終止補(bǔ)償、PPP咨詢機(jī)構(gòu)勤勉盡責(zé)義務(wù)等等，甚至導(dǎo)致訴訟，各方應(yīng)提前研判和準(zhǔn)備。
（為本文做出重大貢獻(xiàn)的還有黃仲歡律師）
- 附件 -
財(cái)辦金〔2017〕92號
各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)務(wù)局：
為深入貫徹落實(shí)全國金融工作會議精神，進(jìn)一步規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量，現(xiàn)將規(guī)范全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫（以下簡稱“項(xiàng)目庫”）管理有關(guān)事項(xiàng)通知如下：
一、總體要求
（一）統(tǒng)一認(rèn)識。各級財(cái)政部門要深刻認(rèn)識當(dāng)前規(guī)范項(xiàng)目庫管理的重要意義，及時糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展，著力推動PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效目標(biāo)，夯實(shí)PPP可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。
（二）分類施策。各級財(cái)政部門應(yīng)按項(xiàng)目所處階段將項(xiàng)目庫分為項(xiàng)目儲備清單和項(xiàng)目管理庫，將處于識別階段的項(xiàng)目，納入項(xiàng)目儲備清單，重點(diǎn)進(jìn)行項(xiàng)目孵化和推介；將處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交階段的項(xiàng)目，納入項(xiàng)目管理庫，按照PPP相關(guān)法律法規(guī)和制度要求，實(shí)施全生命周期管理，確保規(guī)范運(yùn)作。
（三）嚴(yán)格管理。各級財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格項(xiàng)目管理庫入庫標(biāo)準(zhǔn)和管理要求，建立健全專人負(fù)責(zé)、持續(xù)跟蹤、動態(tài)調(diào)整的常態(tài)化管理機(jī)制，及時將條件不符合、操作不規(guī)范、信息不完善的項(xiàng)目清理出庫，不斷提高項(xiàng)目管理庫信息質(zhì)量和管理水平。
二、嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)
各級財(cái)政部門應(yīng)認(rèn)真落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)及政策要求，對新申請納入項(xiàng)目管理庫的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，確保入庫項(xiàng)目質(zhì)量。存在下列情形之一的項(xiàng)目，不得入庫：
（一）不適宜采用PPP模式實(shí)施。包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實(shí)施的情形。
（二）前期準(zhǔn)備工作不到位。包括新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的；涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)的；未通過物有所值評價和財(cái)政承受能力論證的。
（三）未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制
的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。
三、集中清理已入庫項(xiàng)目
各級財(cái)政部門應(yīng)組織開展項(xiàng)目管理庫入庫項(xiàng)目集中清理工作，全面核實(shí)項(xiàng)目信息及實(shí)施方案、物有所值評價報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、采購文件、PPP項(xiàng)目合同等重要文件資料。屬于上述第（一）、（二）項(xiàng)不得入庫情形或存在下列情形之一的項(xiàng)目，應(yīng)予以清退：
（一）未按規(guī)定開展“兩個論證”。包括已進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評價或財(cái)政承受能力論證的（2015年4月7日前進(jìn)入采購階段但未開展財(cái)政承受能力論證以及2015年12月18日前進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評價的項(xiàng)目除外）；雖已開展物有所值評價和財(cái)政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規(guī)定的。
（二）不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施。包括入庫之日起一年內(nèi)無任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的；尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過10%上限的；項(xiàng)目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)已書面確認(rèn)不再采用PPP模式實(shí)施的。
（三）不符合規(guī)范運(yùn)作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的；采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的。
（四）構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報(bào)的；政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。
（五）未按規(guī)定進(jìn)行信息公開。包括違反國家有關(guān)法律法規(guī)，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和知識產(chǎn)權(quán)，可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的；未準(zhǔn)確完整填寫項(xiàng)目信息，入庫之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評價、財(cái)政承受能力論證、政府采購等關(guān)鍵信息的。
四、組織實(shí)施
（一）落實(shí)責(zé)任主體。各省級財(cái)政部門要切實(shí)履行項(xiàng)目庫管理主體責(zé)任，統(tǒng)一部署轄內(nèi)市、區(qū)、縣財(cái)政部門開展集中清理工作。財(cái)政部政府和社會資本合作中心（以下稱“財(cái)政部PPP中心”）負(fù)責(zé)開展財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目的核查清理工作，并對各地項(xiàng)目管理庫清理工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
（二）健全工作機(jī)制。各省級財(cái)政部門應(yīng)成立集中清理專項(xiàng)工作組，制定工作方案，明確任務(wù)分工、工作要求和時間進(jìn)度，落實(shí)專人負(fù)責(zé)，并可邀請專家參與。地方各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)方面加強(qiáng)政策宣傳和輿論引導(dǎo)，重要情況及時向財(cái)政部報(bào)告。
（三）明確完成時限。各省級財(cái)政部門應(yīng)于2018年3月31日前完成本地區(qū)項(xiàng)目管理庫集中清理工作，并將清理工作完成情況報(bào)財(cái)政部金融司備案。
（四）確保整改到位。對于逾期未完成清理工作的地區(qū)，由財(cái)政部PPP中心指導(dǎo)并督促其于30日內(nèi)完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區(qū)新項(xiàng)目入庫直至整改完成。
財(cái)政部辦公廳
2017年11月10日
