日前，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）正式印發，標志著國土空間規劃體系構建工作正式全面展開。建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大決策部署。
新時代，新規劃。在時間與空間標注的方位中，國土空間規劃體系將如何布局？如何落子？記者就此采訪了自然資源部國土空間規劃局有關負責人。
破解規劃“打架”，實現“多規合一”
一問：長期以來，“規劃打架”“馬拉松式審批”“政府一換屆、規劃就換屆”等問題制約著我國空間利用質量和效率，新的國土空間規劃體系的建立是基于怎樣的考量，建立的背景又是什么？
負責人：新中國成立以來,各級各類空間規劃在支撐城鎮化快速發展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發揮了積極作用,但也存在一些突出問題：一是規劃類型過多、內容重疊沖突,“規劃打架”容易導致空間資源配置無序、低效,也割裂了“山水林田湖草”生命共同體的有機聯系，不利于科學布局生產、生活、生態空間。二是審批流程復雜周期過長,“馬拉松式審批”時有發生。三是地方規劃朝令夕改,甚至“政府一換屆、規劃就換屆”,規劃權威性、穩定性不夠。
習近平總書記高度重視國土空間規劃工作，多次提出明確和具體的要求。2013年5月習近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學習時指出，“國土是生態文明建設的空間載體。從大的方面統籌謀劃、搞好頂層設計，首先要把國土空間開發格局設計好。要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，整體謀劃國土空間開發”。2014年2月習近平總書記在北京考察時強調，“考察一個城市首先看規劃，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”。2018年4月習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上指出，“要按照‘多規合一’的要求，在開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，抓緊完成長江經濟帶生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作，科學謀劃國土空間開發保護格局，建立健全國土空間管控機制，以空間規劃統領水資源利用、水污染防治、岸線使用、航運發展等方面空間利用任務,促進經濟社會發展格局、城鎮空間布局、產業結構調整與資源環境承載能力相適應”。今年3月全國人民代表大會期間，習近平總書記再次強調，“要堅持底線思維，以國土空間規劃為依據，把城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線，立足本地資源稟賦特點、體現本地優勢和特色”。
國土空間規劃在國土空間治理和可持續發展中起著基礎性、戰略性的引領作用。黨的十八大以來，在生態文明建設新時代的新理念新要求下，黨中央和國務院對空間規劃提出了一系列改革要求。黨的十九屆三中全會以來，中央加快了生態文明體制改革的步伐，深入推進了黨和國家機構改革，從體制上對過去存在的各類規劃“打架”的問題提出了解決方案。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》要求“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，推進‘多規合一’，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合”；《深化黨和國家機構改革方案》明確了組建自然資源部，并提出了建立國土空間規劃體系并監督實施的任務。
自然資源部從去年3月成立以來，將建立國土空間規劃體系并監督實施作為戰略性、基礎性和綜合性工作來抓。組建了專項工作組，開展了深入調查研究，系統總結和繼承發展了原土地利用規劃和城鄉規劃等空間規劃體系，借鑒了國外空間規劃經驗，總結了相關部委和地方的空間規劃試點經驗，提出了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施初步方案》，并代擬形成了《若干意見》。今年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《若干意見》；5月9日，中共中央、國務院正式印發了《若干意見》。
引領綠色發展和高質量發展，能用、管用、好用
二問：作為新時代的新規劃，新的國土空間規劃體系與之前相比，有哪些突出的特點？
負責人：新的國土空間規劃體系是“多規合一”的規劃體系，有利于解決原有空間規劃存在的沖突問題。新的國土空間規劃體系對主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃進行了優勢互補和繼承發展，從規劃編審內容、管理機構、體制機制、技術規范、人員隊伍等各方面在原有基礎上進行了整合和優化，強調“一級政府一級事權”，強調總體規劃和詳細規劃、專項規劃之間的指導約束和銜接協調，強調部門之間形成合力，著力解決過去規劃“打架”、約束和引領作用不突出、行政效能不高等問題。
新的國土空間規劃體系是體現國家意志的規劃體系，保障國家發展戰略有效實施。國土空間規劃自上而下編制，對空間發展作出戰略性系統性安排，全面落實黨中央、國務院重大決策部署，落實國家鄉村振興、區域協調發展、可持續發展等戰略。作為國家規劃體系中的基礎性規劃，國土空間規劃從空間角度對社會經濟發展、城鎮空間布局、產業結構調整等進行指導和約束，從而促進轉變發展方式，提升國土空間開發保護質量和效率，為實現“兩個一百年”奮斗目標提供空間保障。
新的國土空間規劃體系是促進生態文明建設的規劃體系，體現了生態優先、綠色發展的導向。新的國土空間規劃體系以促進綠色發展、安全發展、可持續發展為目標；堅持保護優先、節約集約，嚴控增量、盤活存量，加快形成綠色生產方式和生活方式；強化底線約束，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線；注重風險防范，積極應對未來發展不確定性，提高規劃韌性。
新的國土空間規劃體系是引領高質量發展的規劃體系，體現了以人民為中心的發展思想。針對我國社會主要矛盾，從空間開發保護方面提出解決方案，滿足人民群眾對美好生活的向往。優化生態保護格局、歷史文化保護格局、城鄉開發利用格局等，合理配置住房、就業、休閑、游憩等空間功能布局，推動形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的空間格局；著力完善交通基礎設施和公共服務設施，促進基本公共服務均等化，打造宜居、宜業、宜游、宜學、宜養的社區生活圈，實現高品質生活、建設美好家園。
新的國土空間規劃體系是國家治理體系現代化的重要組成部分，注重能用管用好用。能用，是指要適應我國國情和新時代發展要求；管用，是指能夠有效解決問題，強調因地制宜，適用各地具體情況；好用，是指新的體系要能夠有效運行，降低成本，方便實操。具體地，將按照明晰事權、權責對等原則，結合“放管服”改革要求，理順各層級政府及其自然資源主管部門職責劃分，明確各級各類國土空間規劃編制和管理的要點；規劃編制要充分考慮地方特色，實事求是，避免工業化思維下編制“標準化”但不好用的規劃；編制規劃的同時，要搭建國土空間基礎信息平臺，逐步實現全國國土空間規劃“一張圖”，推進數據共享和信息交互；同時，統籌規劃、建設、管理三大環節，優化行政審批許可管理流程，提高空間治理體系和能力的現代化水平。
四大體系構建國土空間規劃藍圖
三問：作為一整套運行系統，國土空間規劃體系的架構是怎樣的，包括哪些組成部分？
負責人：建立“多規合一”的國土空間規劃體系是系統性、整體性、重構性的改革，是一整套運行體系制度設計，而不只是規劃成果本身。新的國土空間規劃體系包括運行體系四個子體系，即規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系、技術標準體系。其中，規劃編制審批體系和實施監督體系包括從編制、審批、實施、監測、評估、預警、考核、完善等完整閉環的規劃及實施管理流程；法規政策體系和技術標準體系是兩個基礎支撐。
具體而言，規劃編制審批體系即各級各類國土空間規劃編制和審批、以及規劃之間的協調配合。融合了主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃的新的國土空間規劃包括“五級三類”：五級規劃體現一級政府一級事權，全域全要素規劃管控，強調各級側重點不同；三類包括總體規劃、相關專項規劃和詳細規劃，總體規劃是戰略性總綱，相關專項規劃是對特定區域或特定領域空間開發保護的安排，詳細規劃作出具體細化的實施性規定，是規劃許可的依據。
實施監督體系即國土空間規劃的實施和監督管理。包括以國土空間規劃為依據，對所有國土空間實施用途管制；依據詳細規劃實施城鄉建設項目相關規劃許可；建立規劃動態監測、評估、預警以及維護更新等機制；優化現行審批流程，提高審批效能和監管服務水平；制定城鎮開發邊界內外差異化的管制措施；建立國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，并利用大數據、智慧化等技術手段加強規劃實施監督等。
法規政策體系是對國土空間規劃體系的法規政策支撐。一方面，要在充分梳理研究已有相關法律法規的基礎上，加快國土空間規劃立法，做好過渡時期的法律銜接；另一方面，國土空間規劃的編制和實施需要全社會的共同參與和各部門的協同配合，需要有關部門配合建立健全人口、資源、生態環境、財政、金融等配套政策，保障規劃有效實施。
技術標準體系是對國土空間規劃體系的技術支撐。“多規合一”對原有城鄉規劃和土地利用規劃的技術標準體系提出了重構性改革要求，要按照生態文明建設的要求，改變原來以服務開發建設為主的工程思維方式，注重生態優先綠色發展，強調生產、生活、生態空間有機融合。按照本次改革要求，自然資源部將牽頭建構統一的國土空間技術標準體系，并加快制定各類各級國土空間規劃編制技術規程。
“五級三類”編制實施國土空間規劃
四問：國土空間規劃包括哪些層次、類型，彼此之間的相互關系是什么？
負責人：國土空間規劃的編制審批和監督實施要分級分類進行，即包括“五級三類”。五級指與我國行政管理層級相對應的國家、省、市、縣、鄉鎮，不同層級的規劃體現不同空間尺度和管理深度要求。其中，國家和省級規劃側重戰略性，對全國和省域國土空間格局作出全局安排，提出對下層級規劃約束性要求和引導性內容；市縣級規劃承上啟下，側重傳導性；鄉鎮級規劃側重實施性，實現各類管控要素精準落地。五級規劃自上而下編制，落實國家戰略，體現國家意志，下層級規劃要符合上層級規劃要求，不得違反上層級規劃確定的約束性內容。
三類指總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃。在國家、省、市、縣編制國土空間總體規劃，各地結合實際編制鄉鎮國土空間規劃。各層級的國土空間總體規劃是對行政轄區范圍內國土空間保護、開發、利用、修復的全局性安排，強調綜合性。
相關專項規劃可在國家、省、市、縣層級編制，強調專業性，是對特定區域（流域）、特定領域空間保護利用的安排。其中，海岸帶、自然保護地等專項規劃及跨行政區域或流域的國土空間規劃（如長江經濟帶國土空間規劃等），由所在區域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制；以空間利用為主的某一領域的專項規劃，由相關部門組織編制。
詳細規劃在市縣及以下編制，強調可操作性，是對具體地塊用途和強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。城鎮開發邊界內的詳細規劃由市縣自然資源主管部門編制，報同級政府審批；城鎮開發邊界外的鄉村地區，由鄉鎮人民政府編制村莊規劃作為詳細規劃，報上一級政府審批。
總體規劃與詳細規劃、相關專項規劃之間體現“總—分關系”。國土空間總體規劃是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎；詳細規劃要依據批準的國土空間總體規劃進行編制和修改；相關專項規劃要遵循國土空間總體規劃，不得違背總體規劃強制性內容，其主要內容要納入詳細規劃。
需要說明的是，并不是所有地方都要求編制“五級三類”的國土空間規劃。例如，各地可以因地制宜，將市縣域鄉鎮國土空間規劃合并編制，也可以幾個鄉鎮為單元編制鄉鎮級國土空間規劃；村莊規劃編制也應該按照“應編盡編”的原則編制“多規合一”的實用性村莊規劃。
