國務(wù)院辦公廳于今年7月20日頒布《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕23號，以下簡稱“《舊改指導(dǎo)意見》”），闡述了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作基本組織實施機制，要求到2022年基本形成城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造制度框架、政策體系和工作機制。7月21日，國務(wù)院新聞辦公室舉行國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會，住建部和國家發(fā)改委、財政部有關(guān)負責(zé)人介紹《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》有關(guān)情況。7月22日，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署加強新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，要求著眼滿足群眾改善生活品質(zhì)需求，加快推進老舊小區(qū)改造，提高城市發(fā)展質(zhì)量。
此前，克強總理于2019年6月19日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，指出加快改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，群眾愿望強烈，是重大民生工程和發(fā)展工程；同年12月12日中央經(jīng)濟工作會議指出，加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是2020年的重點工作。2020年4月14日，國務(wù)院常務(wù)會議指出，今年各地計劃改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個，涉及居民近700萬戶，比去年增加一倍。5月22日克強總理作政府工作報告再次指出，實施“兩新一重”項目，今年新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個，支持加裝電梯，發(fā)展用餐、保潔等多樣社區(qū)服務(wù)。2020年5月20日，北京市住建委、發(fā)改委等聯(lián)合發(fā)布《2020年老舊小區(qū)綜合整治工作方案》、《北京市老舊小區(qū)綜合整治工作手冊》（京建發(fā)〔2020〕100號）等文件，構(gòu)建了北京市老舊小區(qū)綜合整治工作組織實施框架。
筆者系統(tǒng)研究了上述會議精神和文件內(nèi)容，結(jié)合2000年以來的各地舊城改造實踐和筆者近期接觸的幾單城市更新項目有關(guān)法律服務(wù)經(jīng)驗，在《舊改指導(dǎo)意見》基礎(chǔ)上，對城市更新項目運作有關(guān)項目范圍、參與主體及投融資、建設(shè)、運營等運作模式核心內(nèi)容，作簡要梳理如下：
一、關(guān)于項目范圍
老舊小區(qū)改造是城市更新類項目的主要內(nèi)容，也是緊系民生、不可或缺的內(nèi)容。《舊改指導(dǎo)意見》在過去改造項目包裝經(jīng)驗上，更注重強調(diào)老舊小區(qū)改造的綜合性、體系化和治理與服務(wù)效用，將改造內(nèi)容按層次歸納為基礎(chǔ)類、完善類、提升類。
基礎(chǔ)類包括滿足居民安全需要和基本生活需求的水、電、路、氣、熱、網(wǎng)、生活垃圾、消防安防等市政市政配套基礎(chǔ)設(shè)施。完善類包括滿足居民生活便利需要和改善型生活需求的節(jié)能改造、違法建設(shè)拆除、環(huán)境治理、綠化提升、停車、充電、文體設(shè)施等。提升類包括豐富社區(qū)服務(wù)供給、提升居民生活品質(zhì)、立足小區(qū)及周邊實際條件積極推進的個性化設(shè)施，如文體衛(wèi)生服務(wù)場館、養(yǎng)老托育家政、菜市場超市、郵政快遞、社會區(qū)綜合服務(wù)等。
具體到各地實踐中，由各地因地制宜確定改造內(nèi)容清單、標準和支持政策。需要特別說明的是，單就城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項目內(nèi)容而言，其屬性應(yīng)為公益屬性。經(jīng)國務(wù)院同意，2019年起將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造納入保障性安居工程，中央給予資金補助。由此，在包裝單體的老舊小區(qū)改造或以公益性項目爭取財政資金補助時，應(yīng)當排除商業(yè)性項目。
當然，就公益性項目而言，也并非如字面理解，僅限于純粹不收費項目，不含任何經(jīng)營性收益。如財政部新頒布的《關(guān)于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財預(yù)〔2020〕94號）規(guī)定，“堅持專項債券必須用于有一定收益的公益性項目，融資規(guī)模與項目收益相平衡。”如果僅按非經(jīng)營性理解公益性，那么“一定收益的公益性項目”這一命題就自相矛盾而不能成立。對此問題，財政部2010年頒布的《地方政府融資平臺公司公益性項目債務(wù)核算暫行辦法》（財會〔2010〕22號）有較為明確的界定，該辦法第2條規(guī)定“本辦法所指的公益性項目，是指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的的投資項目，如市政建設(shè)、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項目。”由此，公益性項目的核心點在于“為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的”，與之相對的是商業(yè)性項目，而非經(jīng)營性項目。公益性項目，在保證公益性目的的情況下，允許存在一定的經(jīng)營性收益。
由此再來理解舊改造指導(dǎo)意見框定的老舊小區(qū)改造項目范圍，就能夠接受為什么可以把一些有經(jīng)營性收益但微利薄利的便民設(shè)施、文體場館等項目裝入老舊小區(qū)改造項目中。
進而言之，城市更新項目在范圍上可以以老舊小區(qū)改造等公益性項目為主體，搭配經(jīng)營性資源、配套商業(yè)性項目；在區(qū)域上也不限于老舊小區(qū)，還可以把鄰近周邊待開發(fā)或提升的區(qū)域、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施連片實施。由此激發(fā)社會資本的投資積極性以及發(fā)揮社會資本在融資、運營方面的優(yōu)勢，體現(xiàn)財政資金杠桿效應(yīng)，盤活存量資產(chǎn)。在城市更新項目上，既有政府投資或補貼，也有社會資本投資，在項目包裝上需要作好配置，平衡項目爭取財政、土地、政策性金融等支持的訴求和吸引社會資本的訴求，充分利用好相關(guān)利好法規(guī)政策空間。如江蘇省南京市浦口區(qū)橋林老城片區(qū)綜合開發(fā)（新型城鎮(zhèn)化試點）PPP項目中，不僅包括對明因寺片區(qū)和姚莊片區(qū)等居住功能片區(qū)內(nèi)原有建筑整治改造、市政基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施改造與建設(shè)、景觀提升改造，還包括對水街片區(qū)等旅游、商業(yè)功能片區(qū)的改造與建設(shè)。
二、關(guān)于項目立項與審批
（一）項目立項環(huán)節(jié)注重財政承受能力論證并聽取相關(guān)方意見
項目立項是發(fā)起項目、編制項目方案并對項目進行可行性論證及確認可行的環(huán)節(jié)，是項目具有合法性的前提。《舊改指導(dǎo)意見》強調(diào)項目立項應(yīng)當切實評估財政承受能力，科學(xué)編制規(guī)劃和計劃，不得盲目舉債鋪攤子。
2018年修訂的《預(yù)算法》第12條規(guī)定“各級預(yù)算應(yīng)當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級政府應(yīng)當建立跨年度預(yù)算平衡機制。”第13條規(guī)定“經(jīng)人民代表大會批準的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。”財政部《關(guān)于切實加強地方預(yù)算執(zhí)行和財政資金安全管理有關(guān)事宜的通知》（財庫〔2019〕49號）明確規(guī)定：“各地財政部門和預(yù)算單位要嚴格執(zhí)行預(yù)算管理和國庫集中支付管理有關(guān)規(guī)定，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，不得在無預(yù)算安排或不符合暫付款項管理規(guī)定的情況下支付資金，嚴禁依據(jù)不符合法律法規(guī)規(guī)定的合同或協(xié)議支付資金。”
在強預(yù)算管控機制下，涉及本級政府財政資金支持的老舊小區(qū)改造或城市更新在立項應(yīng)當進行本級政府財政承受能力論證，確保量力而為。同時，滿足規(guī)劃要求，能夠形成有效投資，真正實現(xiàn)預(yù)期社會效益，確實具有可行性和必要性，不“亂花錢”。
項目立項至少應(yīng)當完成可行性論證和財政承受能力論證，通過后方可批復(fù)立項。北京市《關(guān)于老舊小區(qū)綜合整治市區(qū)財政補助政策的函》(京財經(jīng)二〔2019〕204號)有關(guān)文件規(guī)定，由市財政局指導(dǎo)各區(qū)指導(dǎo)各區(qū)開展財政承受能力評估工作。具體財政承受能力論證過程、結(jié)果及有關(guān)程序可以參考借鑒PPP項目財政承受能力論證指引有關(guān)規(guī)定。
同時，借鑒北京市老舊小區(qū)綜合整治工作規(guī)范，在項目發(fā)起階段，采取基層組織、居民申請、社會參與、政府支持的方式，由街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上報，區(qū)政府審核，經(jīng)市老舊小區(qū)綜合整治聯(lián)席會議審議通過后列入改造計劃。老舊小區(qū)改造項目應(yīng)當征求社區(qū)基層組織和被改造建筑物產(chǎn)權(quán)主體的意見，必要時進行公開征集居民意見或進行方案聽證程序。《舊改指導(dǎo)意見》規(guī)定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會、產(chǎn)權(quán)單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等共同推進改造；組織引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)機關(guān)、企事業(yè)單位積極參與改造。北京市《2020年老舊小區(qū)綜合整治工作方案》規(guī)定，各區(qū)政府要組織實施主體結(jié)合居民訴求開展規(guī)劃設(shè)計，設(shè)計方案應(yīng)當經(jīng)責(zé)任規(guī)劃師審查，并在小區(qū)內(nèi)公示。
（二）項目審批精簡和縱橫聯(lián)動
除了項目立項環(huán)節(jié)外，老舊小區(qū)改造項目作民生項目、綜合類項目，干系重大且涉及部門廣。《舊改指導(dǎo)意見》提倡精簡審批原則，即由市縣人民政府組織有關(guān)部門進行聯(lián)合審查改造方案，認可后由相關(guān)部門直接辦理立項、用地、規(guī)劃審批。審批環(huán)節(jié)盡量合并，免去沒有實際意義的審批事項，提倡聯(lián)合驗收。為推進行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變，國務(wù)院辦公廳早在2015年就出臺《關(guān)于創(chuàng)新投資管理方式建立協(xié)同監(jiān)管機制的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕12號）提倡相關(guān)有權(quán)部門聯(lián)席協(xié)同全周期監(jiān)管，尤其是依托政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在平臺上完成項目申報、在線辦理、監(jiān)督管理、電子監(jiān)察，實現(xiàn)有關(guān)部門的橫向聯(lián)通，以及有關(guān)部門到地方各級政府的縱向貫通，部門間信息互通共享，提高審批和監(jiān)管效率。
三、關(guān)于項目實施主體與實施次序
（一）項目實施主體多元化
老舊小區(qū)改造項目的綜合性即體現(xiàn)在內(nèi)容涵蓋子項目眾多、體系化，也體現(xiàn)在要從項目規(guī)劃設(shè)計、投融資、建設(shè)、運營管理、移交全生命周期考量。因此，項目在不同運作模式、不同實施階段的實施主體也有所側(cè)重。在項目規(guī)劃設(shè)計和采購階段，一般為政府、地方城投公司和產(chǎn)權(quán)主體、基層組織主導(dǎo)，可以允許和鼓勵設(shè)計單位或社會資本此期間參與，提供規(guī)劃設(shè)計方案供參考。到項目建設(shè)、運營等實施階段，如果是政府直接投資，則以政府部門或城投公司等建設(shè)單位為實施主體;如果項目采取引入社會資本投資人投資開發(fā)模式，如PPP或特許經(jīng)營，由具體實施主體為投資人或投資人成立的特殊目的項目公司。
對于老舊小區(qū)改造項目以及更為復(fù)雜的城市更新項目而言，項目可能切塊按不同運作模式實施，實施主體也就更加多元化和復(fù)雜。北京市老舊小區(qū)整治有關(guān)規(guī)范文件規(guī)定，各區(qū)在財政部門指導(dǎo)下明確政府、個人和企業(yè)的出資邊界，基礎(chǔ)類以政府投入為主，自選類采用居民付費、社會投資的方式實施。《舊改指導(dǎo)意見》指出，區(qū)縣人民政府要明確項目實施主體，健全項目管理機制，推進項目有序?qū)嵤Ｍ瑫r，積極推動設(shè)計師、工程師進社區(qū)，輔導(dǎo)居民有效參與改造。由此，對于老舊小區(qū)改造或城市更新項目而言，應(yīng)強調(diào)由區(qū)縣政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各實施主體協(xié)作配合，鼓勵具備項目整體全局和全生命周期運作思考的設(shè)計人提前介入。
同時，對于引入社會資本投資的舊改項目，北京市《2020年老舊小區(qū)綜合整治工作方案》規(guī)定，鼓勵具有規(guī)劃設(shè)計、改造施工、物業(yè)管理和后期運營能力的企業(yè)作為項目投資和實施主體。為體現(xiàn)擇優(yōu)原則，建議通過公開遴選方式選定投資和實施主體。
（二）項目實施次序應(yīng)先治理后改造
老舊小區(qū)改造項目內(nèi)容可以按建設(shè)進度分為拆舊、修復(fù)已有建筑物設(shè)施和新建配套設(shè)施三類。在實施次序上，應(yīng)作整體規(guī)劃，依次實施。如北京市作出的老舊小區(qū)綜合整治工作規(guī)范性文件強調(diào)，舊改項目實施應(yīng)“先治理后改造”，即改造類內(nèi)容實施前，街道辦事處統(tǒng)籌協(xié)調(diào)完成拆除違法建設(shè)、治理開墻打洞、地下空間違規(guī)使用等工作。
在老舊小區(qū)改造項目中，改造的是合法建筑物和設(shè)施，也只有按規(guī)劃許可和施工許可實施方為合法的投資和建設(shè)行為，也只有先拆除違法違章建筑才能保證改造和提升環(huán)境的社會效果，因此首先應(yīng)當拆除老舊小區(qū)遺留的違法建筑，而不能借改造為名把違法建筑合法化。這就需要在改造實施前，應(yīng)對改造對象由律師事務(wù)所進行法律盡職調(diào)查，以確認納入改造范圍的項目的合法合規(guī)性。
四、關(guān)于項目運作模式
項目運作模式的主要內(nèi)容是如何安排項目的規(guī)劃設(shè)計、投融資、建設(shè)、運營維護、投資回報、移交等，由誰來負責(zé)實施，相應(yīng)責(zé)任分工、風(fēng)險分配和交易回報機制如何安排。其核心點在于：誰負責(zé)投資和如何獲得合理回報。就過去舊改項目或城市更新項目而言，其中的公益性部分主要由政府直投或通過城投公司投資，其中的產(chǎn)業(yè)商業(yè)部分主要由市場化的社會資本投資和從商業(yè)運營收益中獲取回報。特許經(jīng)營、政府與社會資本合作有關(guān)規(guī)范出臺以后，對于項目中的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施推廣通過政府和社會資本合作方式投資，社會資本通過項目特許經(jīng)營（使用者付費）或政府付費、可行性缺口補助等方式獲得合理回報。
就城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項目而言，在《舊改指導(dǎo)意見》所提出的四種投融資模式上，筆者就有關(guān)主要項目運作方式歸納如下：
一是由改造項目獲益的小區(qū)居民通過直接出資、專項維修資金、住房公積金或讓渡小區(qū)公共收益等方式出資。對于項目運作而言，讓渡小區(qū)公共收益模式有較大的運作空間，即小區(qū)業(yè)主大會或產(chǎn)權(quán)人與市場化主體簽約合作，落實改造項目的投資、設(shè)計、建設(shè)、運維，通過轉(zhuǎn)讓小區(qū)物業(yè)服務(wù)、便民收費設(shè)施、廣告等經(jīng)營性項目資源給予投資補償。這種運作模式主要解決舊改項目中居民日常生活緊密相關(guān)的基礎(chǔ)配套設(shè)施，如加裝電梯、消防安防設(shè)施、充電設(shè)施等。
二是政府補貼模式，即將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造納入保障性安居工程，由中央和地方政府給予專項補助。這類運作模式按照“保基本”的原則，重點支持的舊改項目中基礎(chǔ)類改造內(nèi)容。
三是政府直接投資或通過城投公司投資的模式。政府使用列入財政預(yù)算的城建資金直接投資或由城投公司投資，配套融資方式有（政策性）銀行貸款、政府發(fā)行專項債、城投公司發(fā)行企業(yè)債等方式。該模式側(cè)重解決基礎(chǔ)類和完善類項目。由于該模式會導(dǎo)致地方債務(wù)或隱性債務(wù)增加，加重財政負擔(dān)，因此在當前地方債管控以及化解地方債風(fēng)險的政策背景下，采用該模式應(yīng)當謹慎精準。就政府專項債使用規(guī)范而言，根據(jù)《關(guān)于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財預(yù)〔2020〕94 號）規(guī)定，專項債募集資金應(yīng)積極支持“兩新一重”、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)中符合條件的項目；對于債券募集資金未按原申報方案足額使用的，允許省級政府及時按程序調(diào)整用途，優(yōu)先用于“兩新一重”、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域符合條件的重大項目，不得用于土地儲備項目、商業(yè)化產(chǎn)業(yè)項目和房地產(chǎn)相關(guān)項目。
四是引入社會資本模式，包括政府采購服務(wù)、委托經(jīng)營、授予社會資本特許經(jīng)營權(quán)、政府與社會資本合作以及將基礎(chǔ)設(shè)施與商業(yè)項目聯(lián)合開發(fā)等具體方式。該模式得以順利實施的邏輯起點在于：深入挖掘甚至創(chuàng)造項目所蘊含的經(jīng)營性資源，與舊改項目中的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項目聯(lián)合開發(fā)，吸引市場化社會資本參與投資、建設(shè)、運營維護和管理，充分發(fā)揮市場主體設(shè)計、融資和專業(yè)經(jīng)營管理優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量與效率。舊改項目區(qū)位、自然環(huán)境、人口構(gòu)成、產(chǎn)業(yè)商業(yè)基礎(chǔ)不同，相應(yīng)的經(jīng)營性資源稟賦也不同，基礎(chǔ)的如水電網(wǎng)供應(yīng)、垃圾處理、物業(yè)費收入、停車場收入、公共區(qū)域經(jīng)營性用房租賃收入、廣告經(jīng)營權(quán)以及配套公共服務(wù)設(shè)施運營服務(wù)收入等，特別的如文體場館、衛(wèi)生服務(wù)、養(yǎng)老幼托服務(wù)、家政服務(wù)、快遞物流、餐飲住宿、旅游商業(yè)、招商發(fā)展與產(chǎn)業(yè)服務(wù)等等，需要因地制宜的設(shè)計和挖掘。在此基礎(chǔ)上，還可以嘗試圍繞某一主題進行區(qū)域綜合開發(fā)，如成都市于2019年作出《加快完善成都市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)投融資服務(wù)體系的若干政策措施》，要求創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)功能區(qū)片區(qū)綜合開發(fā)模式，大力推動以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的一體化區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式（EOD）與以交通為導(dǎo)向的城市綜合開發(fā)模式（TOD）等具備商業(yè)價值的開發(fā)模式。
引入社會資本模式側(cè)重老舊小區(qū)改造項目中的改善提升類內(nèi)容，將老舊小區(qū)改造與像文旅小鎮(zhèn)、高鐵小鎮(zhèn)、機器人小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)新城等綜合開發(fā)項目相結(jié)合，通過協(xié)議安排，由社會力量獲得合理回報并承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，政府方給予適當保障和支持，便能夠激發(fā)各方積極性、創(chuàng)造性，使存量資產(chǎn)價值和社會效益最大化。
新型城鎮(zhèn)化相比較傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，更注重居民生活品質(zhì)的改善和城市高質(zhì)量發(fā)展，更加著眼于對存量資產(chǎn)價值發(fā)掘與提升。老舊小區(qū)改造以及范圍更廣、開發(fā)空間更大的城市更新項目，是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標的重要著力點。這類項目綜合性強、周期長、投資額巨大，在實踐中需要采用多個投資主體、多種運作模式同行并進，協(xié)同實施，以充分發(fā)揮各方資源優(yōu)勢，保障項目順利落地并可持續(xù)運行。
