當前，人類社會已邁入第四次工業(yè)革命時期，新型基礎設施正在成為新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的關鍵支撐和重要物質(zhì)保障。我國經(jīng)濟社會已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，迫切需要構建新型基礎設施來引領和支撐先進生產(chǎn)力的發(fā)展。“十四五”時期是新型基礎設施全面布局建設的關鍵五年，要立足國情、統(tǒng)籌全局、放眼未來，明確新型基礎設施的建設范圍、發(fā)展目標、主要任務和保障措施，統(tǒng)籌推進全國新型基礎設施建設和發(fā)展。
一、把握本質(zhì)，深刻認識新型基礎設施的內(nèi)涵特征
（一）新型基礎設施伴隨新一輪產(chǎn)業(yè)變革產(chǎn)生。
縱觀人類經(jīng)濟發(fā)展史，每一輪產(chǎn)業(yè)變革都會孕育新的基礎設施，并推動傳統(tǒng)基礎設施改造升級。加速發(fā)展的新型基礎設施是新技術、新生產(chǎn)要素在全社會廣泛普及的必要物質(zhì)基礎，也是新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟部門快速成長的關鍵支撐。當前，第四次工業(yè)革命蓬勃興起，數(shù)字經(jīng)濟加速與實體經(jīng)濟深度融合，數(shù)據(jù)成為關鍵生產(chǎn)要素，技術演進升級和經(jīng)濟社會發(fā)展推動新型基礎設施的形成和成長。
新型基礎設施是以新發(fā)展理念為引領，以技術創(chuàng)新為驅(qū)動，以信息網(wǎng)絡為基礎，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等方面基礎性、公共性服務的物質(zhì)工程設施。信息基礎設施、融合基礎設施和創(chuàng)新基礎設施三方面內(nèi)容構成當前新型基礎設施的主要框架體系。信息基礎設施主要是指基于新一代信息技術演化生成的基礎設施，如5G、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心、人工智能、衛(wèi)星通信、區(qū)塊鏈基礎設施等。融合基礎設施主要是指傳統(tǒng)基礎設施應用新一代信息技術進行智能化改造后所形成的基礎設施形態(tài)，包括以工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧交通物流設施、智慧能源系統(tǒng)為代表的新型生產(chǎn)性設施，和以智慧民生基礎設施、智慧環(huán)境資源設施、智慧城市基礎設施等為代表的新型社會性設施。創(chuàng)新基礎設施是指支撐科學研究、技術開發(fā)、新產(chǎn)品和新服務研制的具有公益屬性的基礎設施。
（二）新型基礎設施具有與傳統(tǒng)基礎設施不同的鮮明特點。
除具備基礎性、公共性和強外部性等基礎設施一般特征外，新型基礎設施具有許多區(qū)別于傳統(tǒng)基礎設施的鮮明特點，這是制定新型基礎設施政策的基本邏輯和出發(fā)點：
一是多數(shù)新型基礎設施尚處于發(fā)展的初級階段。與傳統(tǒng)基礎設施經(jīng)過百十年的演化發(fā)展而逐漸成熟不同，新型基礎設施是近些年才出現(xiàn)的，其主導技術、產(chǎn)品形態(tài)、市場需求、配套產(chǎn)業(yè)、商業(yè)模式等都處于培育階段，尚未穩(wěn)定成型。這意味著新型基礎設施的規(guī)劃建設要著眼于長遠，很多新型基礎設施尚不具備大規(guī)模商用部署的基礎，應從技術和應用方面培育新型基礎設施。
二是多數(shù)新型基礎設施的自然壟斷性大幅下降。從技術工程的角度看，傳統(tǒng)基礎設施必須進行一次性大規(guī)模投資才可使用，初始投資成本巨大。而新型基礎設施多在信息網(wǎng)絡之上構建，可實現(xiàn)“一點接入，全網(wǎng)服務”，這使得其投資規(guī)模可視需求變化彈性增加，初始投資門檻顯著下降。更多企業(yè)可進入新型基礎設施市場開展競爭，但同時也帶來盲目投資、重復建設、技術標準難以統(tǒng)一等問題。
三是新型基礎設施的技術創(chuàng)新速度快。傳統(tǒng)基礎設施技術較為成熟、升級緩慢，而新型基礎設施所依托的信息技術快速演進升級，并不斷與傳統(tǒng)基礎設施技術交織融合，整體技術體系持續(xù)創(chuàng)新優(yōu)化，基礎設施需迭代式的開發(fā)和升級。建設和運營新型基礎設施需要大批創(chuàng)新性強的高技術公司和人才，并形成與之相適應的融資、監(jiān)管和發(fā)展環(huán)境，這是一項長期系統(tǒng)工程。
四是數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡安全的重要性進一步突出。一方面，必須構建有效促進數(shù)據(jù)流通的制度環(huán)境和技術標準體系。數(shù)據(jù)是新型基礎設施正常運行的血液，在以市場力量為主的建設模式下，既需要加快健全數(shù)字治理體系，更需要形成統(tǒng)一的建設標準、技術規(guī)范等，推動不同所有者設施之間的互聯(lián)互通。另一方面，對基礎設施的安全可靠要求更高。信息基礎設施和融合基礎設施都是聯(lián)網(wǎng)運行，數(shù)字世界和物理世界高度融合，人們生活生產(chǎn)的有序運轉(zhuǎn)將取決于這些新型基礎設施的安全可靠運行。
二、分類施策，打造系統(tǒng)完備的基礎設施體系
新型基礎設施種類多樣，不同類型設施發(fā)展階段不同，屬性特點也不同。“十四五”時期應以高質(zhì)量發(fā)展為主題，以建設系統(tǒng)完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的新型基礎設施體系為導向，深化技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，依據(jù)不同設施的階段特點，選擇適合的設施發(fā)展方向和演進路徑，加速新型基礎設施形態(tài)的培育和發(fā)展，夯實建設現(xiàn)代化強國的先進物質(zhì)基礎和條件。
（一）強化新興技術引領，加速建設信息基礎設施。
不同于傳統(tǒng)面向連接的通信基礎設施，新一代信息基礎設施正向以信息網(wǎng)絡為基礎，以數(shù)據(jù)要素為核心，提供感知、連接、存儲、計算、處理等綜合數(shù)字能力的基礎設施體系發(fā)展。要順應信息技術發(fā)展趨勢和基礎設施功能演化需求，打造集感知設施、網(wǎng)絡設施、算力設施、數(shù)據(jù)設施、新技術設施于一體的新型信息基礎設施體系。對于已有的基礎設施，一方面要基于新技術實現(xiàn)設施升級，如推動移動通信網(wǎng)絡從4G向5G升級、固定接入網(wǎng)絡從百兆向千兆升級、加快下一代互聯(lián)網(wǎng)規(guī)模應用等，另一方面也要適應新需求優(yōu)化提升設施性能，如適應智能社會發(fā)展需求推動數(shù)據(jù)中心體系向多層次、體系化算力供給體系演進，適應數(shù)據(jù)流量增長和流向變化趨勢優(yōu)化網(wǎng)絡架構，推進云網(wǎng)協(xié)同和算網(wǎng)融合發(fā)展。對于新興的基礎設施，要更注重設施的形態(tài)培育、技術研發(fā)和應用推廣，如加大量子計算、下一代通信網(wǎng)絡技術等的研發(fā)和試驗力度，培育新一代智能計算中心、人工智能海量訓練庫、標準測試數(shù)據(jù)集和“智能+”行業(yè)賦能平臺等人工智能基礎設施，探索發(fā)展安全可擴展的區(qū)塊鏈基礎設施等。
（二）聚焦經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，全面發(fā)展融合基礎設施。
利用新一代信息技術推動新型生產(chǎn)性設施發(fā)展，可有效推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，帶動生產(chǎn)方式、組織方式變革，支撐新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展。新型生產(chǎn)性設施涉及工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧交通物流設施、智慧能源設施、智慧農(nóng)業(yè)農(nóng)村設施等，每類設施充分考慮行業(yè)屬性、所處階段和融合水平的差異性，重點支持支撐范圍廣、賦能能力強、帶動效應好的設施發(fā)展，如工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺、車聯(lián)網(wǎng)、智慧物流、能源互聯(lián)網(wǎng)等。建設基于新一代信息技術的新型社會性設施，有利于增加公共服務供給、豐富公共服務內(nèi)容、提升公共服務水平。要全面覆蓋與廣大人民群眾日常生活密切相關的重要領域，積極發(fā)展智慧醫(yī)院基礎設施、智慧養(yǎng)老基礎設施、智慧教育基礎設施等，提升公共服務的供給數(shù)量和質(zhì)量，促進公共服務的均等化、公平化。發(fā)展智慧環(huán)境設施、新型城市管理設施等，則有助于創(chuàng)新公共治理模式，形成科學精細智能的治理能力。
（三）著眼提升科技能力，前瞻部署創(chuàng)新基礎設施。
“十四五”規(guī)劃《綱要》提出，“堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”。創(chuàng)新基礎設施是實現(xiàn)科學技術突破、促進科技成果轉(zhuǎn)化、支撐創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要基礎，對提升國家科技水平、創(chuàng)新能力和綜合實力具有重大影響。可依據(jù)從自主研究開發(fā)到產(chǎn)業(yè)化的創(chuàng)新長鏈條布局創(chuàng)新基礎設施。面向世界科技前沿，聚焦新一輪科技革命重點方向，建設一批重大科技基礎設施，提供極限研究手段，幫助提升原始創(chuàng)新能力和支撐重大科技突破。面向國家重大戰(zhàn)略需求，聚焦解決重大科技問題，建設一批科教基礎設施，構建特色鮮明、水平先進的研究平臺體系。面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場，聚焦提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新水平，整合現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)資源，建設一批新型共性技術平臺和中試驗證平臺，完善高水平試驗驗證設施，支撐產(chǎn)業(yè)技術升級和企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。同時，為激發(fā)社會創(chuàng)新活力，推動建設一批低成本、開放式、專業(yè)化的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務設施，為中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新提供便利條件。
三、創(chuàng)新制度，形成活潑有序的發(fā)展格局
新型基礎設施建設剛剛起步，與傳統(tǒng)基礎設施相比，新型基礎設施的發(fā)展必須引入更多的市場力量，但“政策之手”也不可或缺。為加快我國新型基礎設施發(fā)展，“十四五”時期要強調(diào)深化制度創(chuàng)新，推動有效市場和有為政府更好的結(jié)合，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、支持創(chuàng)新、活潑有序的良好局面。
（一）充分發(fā)揮體制優(yōu)勢，形成全國發(fā)展一盤棋。
新型基礎設施的發(fā)展涉及多個領域、多種設施、多方主體，單純依靠市場力量難以消除基礎設施發(fā)展中的盲目性，容易形成供給過熱、低水平重復建設。政府要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，大力引導支持，使基礎設施適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，防止發(fā)展碎片化。要健全宏觀管理部門和各行業(yè)主管部門共同參與的協(xié)調(diào)機制，強化各領域新型基礎設施之間的技術融合、互聯(lián)互通和智能交互，促進數(shù)字資源的開放共享和整合利用。此外，還要以需求為導向，強化區(qū)域協(xié)同、全國布局，優(yōu)化空間布局和供給結(jié)構，提升基礎設施的整體發(fā)展效能。
（二）積極調(diào)動市場力量，打造社會廣泛參與格局。
新型基礎設施技術創(chuàng)新性強，發(fā)展模式和商業(yè)模式多處于探索期，投資回報存在明顯的不確定性，高科技企業(yè)將成為新型基礎設施發(fā)展的最重要力量。在這種情況下，為充分激發(fā)市場和民間的投資活力，一方面，要營造良好市場環(huán)境，通過深化體制機制改革、降低市場準入門檻、明確監(jiān)管規(guī)則等措施，吸引更多社會企業(yè)參與新型基礎設施的建設和應用發(fā)展；另一方面，要豐富資金投入渠道，根據(jù)不同基礎設施發(fā)展階段、投資規(guī)模、建設周期、盈利能力、帶動效應等特點，發(fā)揮財政資金引導帶動作用，發(fā)展多種融資組合方式，引導社會資本參與新型基礎設施建設。
（三）科學把握發(fā)展規(guī)律，探索創(chuàng)新政策支持體系。
新型基礎設施具有鮮明的技術經(jīng)濟特點，要建立與之發(fā)展相適應的新型政策支持體系。一是強化數(shù)據(jù)治理體系建設。推動出臺《數(shù)據(jù)安全法》、《個人信息保護法》的配套規(guī)定，明確數(shù)據(jù)分級分類、安全審查等具體制度和要求，推進不同基礎設施之間的數(shù)據(jù)資源共享和開放，促進數(shù)據(jù)有序流動。二是強化標準體系建設。提出合理布局基礎設施重點領域標準，積極開展設施互聯(lián)互通標準建設，加強信息基礎設施和傳統(tǒng)基礎設施的標準融合和統(tǒng)一，促進設施的互聯(lián)互通和共享復用。三是推動綠色節(jié)能發(fā)展。通過制度建設，加強基礎設施之間的協(xié)同和合作，強化新型基礎設施能耗管理，推進先進節(jié)能低碳技術的應用推廣。四是加強安全保障制度建設。提出建立安全評估評測機制、可靠性保障機制，完善安全保障責任制度等措施，把安全發(fā)展貫穿于新型基礎設施建設全過程，防范和化解潛在風險，確保基礎設施安全穩(wěn)定運行。
